关于印发《二○○一年国家建筑标准设计编制计划》和作废部分编制计划的通知

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由台湾地区一个公物法案例想到的

刘建昆


　　涉及埋设管线这种公物特许使用究竟系否归由私法还是公法调整？依公物法的一般理论，是应当归于公法上的许可的。根据附录案例中描述，台湾地区是1997年才将之归入公法调整的，之前则是基于双方合同的管理。

　　目前，我国法上城市建设部门是城市道路的主管行政机关，在城市道路上设置工作物的许可和收费，按理属于建设行政机关基于公物管理权的行政行为，也不应该有什么疑义。在非城市道路，则有交通行政机关设置的“公路用地内修建桥梁或架设、埋设管线许可”性质与之略同。这种特许利用导致相对人缴纳行政规费的义务，这种规费是一种类似物权收益权能的行政收费。目前我国城市建设管理的定法上，却很少有这方面许可和收费的规定，这是不符合各国公物法立法通例的。

　　很多城市建设行政部门根据国务院198号令《城市道路管理条例》第三十一条设置有“临时占用城市道路许可”，其实二者性质不同，临时占用许可是不能代替特许的。另外在道路上作业行为等导致的挖掘城市道路许可则与特许本身也是两个不同的许可，该许可是基于公物警察权的许可，亦不应该相互替代。挖掘导致作业人修复道路的义务——如果以规费形式出现，则属于财产补偿性质的行政收费。

　　唯在道路上设置的工作物，是否完全归属道路公物本身，而获得公物警察权保护？在我国一些城市容貌的地方法规中一般都规定有类似条款：“禁止擅自在建筑物、构筑物的外墙及公共设施、路面、线杆、树木等处进行张贴、涂写、刻画。建筑物、构筑物、公共设施、路面、线杆、树木等的所有者、使用者或者管理者，发现张贴、涂写、刻画的，应当立即进行清理。”可见工作物虽然设置于公众用公物之上，但并不改变所有权，仍是设置者的私有财产，其维修，清洁等义务仍属设置者。

　　事实上，破坏、污损者本身并不在会乎这些物性质的区分。有的地方，公安机关设置于城市道路之上的公益广告，都赫然被涂画上了“办证”之类的野广告。因此地方法规普遍的规定将城市管理行政执法部门的公物警察权，以“城市容貌”的名义扩张至这些“非公物”工作物上，对破坏或者污损者给与行政处罚。这种职权扩张具有相当的现实依据，因此在法理上则可以认为，这些工作物或者构筑物等，已经可以视为公物的一部分而获得公物警察权保护。

二○○九年十月二十三日

附录：公物使用之法律性质，摘自林光彦《行政法补充教材》

最高行政法院 91 年 7 月份庭长法官联席会议 (一)

按市有道路属于公有土地，甲公司使用该道路埋设管线，与公众依一般方式使用该市有道路（例如道路通行）之情形不同，而应属「特许使用」，惟公物使用关系之性质，纵有收取费用之情事，亦非必然属私经济关系；凡地方政府机关核准公营事业使用公有土地，其核准行为究系基于公权力作用所为之行政行为，抑系本于双方意思合致所为之私经济行为，应视个案内容及所依据之法令而定。本件高雄市政府前订有「高雄市市有财产管理规则」，该规则第六十三条规定：「凡利用公有土地，道路．．．装置油管、瓦斯管、电缆、电讯．．．，除法令另有规定外，应计收使用费。前项使用费应比照租金标准并解缴市库。」惟高雄市政府当时系依首揭行政院函释予以免收甲公司土地使用费，是高雄市政府核准甲公司挖掘公路埋设管线之许可行为，性质上显非基于与甲公司意思合致之私法上行为，而系本于行政主体之公权力，就具体事件所为对外直接发生法律效果之单方行政行为，自属行政处分。则高雄市政府嗣于八十六年间依前揭管理规则第六十三条之规定，另订颁「高雄市市有地装置埋设管线计收使用费作业原则」，并据以发函向甲公司征收自八十七年一月一日起之土地使用费，亦为单方之意思决定，而未容许相对人任何意思之参与，自属就本件具体事实为另一对外发生法律效果之行政行为，性质上即为诉愿法第三条第一项之行政处分。甲公司对上揭处分如有不服，自得对之提起诉愿及行政诉讼，以谋救济，受诉法院即应为实体上审理（最高行政法院九十一年度裁字第三三四号裁定参照）。另基于对道路之公共用物，依公物之性质开放通行，固为行政程序法第九十二条第二项之一般处分；如属应经主管机关许可，人民得作特殊使用者，则为同法条第一项之普通行政处分，亦即公物管理机关以特许方式核准特殊使用，其间之公物利用关系，应归于公法关系。再者公物利用关系与营造物利用关系间，有颇多相似之处，参酌属营造物之公有市场，有关机关原以租赁方式，出租与民众使用，改制前行政法院五十五年判字第十号判例，即认其利用关系纯属私法上之权利义务关系，嗣有关机关于六十九年间将营造物利用规则即市场管理规则，予以修改以核准使用代替承租，以核准许可书代替租约，不收租金而征收年费，采撤销使用许可，而非解除契约作为终止利用关系，则公有市场与利用人间变更为公法关系，改制前行政法院七十年度判字第八五五号判决，亦认可此项利用关系为公法关系，因而如有争执自可依法提起行政诉讼。综上，本件事实应认为属公法关系，较符合行政法之理论与实务。



山东省青岛市政府


青岛市流动人口计划生育管理规定
市政府




第一条 为加强对流动人口的计划生育管理，有效地控制人口过快增长，根据《山东省计划生育条例》和其他有关规定，结合我市具体情况，制定本规定。

第二条 本规定所称流动人口系指户籍不在我市而在我市暂住三个月以上的外来人员和在我市范围内跨县（市）、区流动的人员，以及户籍在我市的外出人员中的育龄夫妇。

第三条 流动人口的计划生育管理工作，由其户籍所在地和暂住地人民政府共同负责。
乡镇政府、街道办事处要将流动人口的生育情况，列入其计划生育工作考核指标，加强对流动人口的计划生育管理，做到建档立卡，定期组织检查、进行方视。
市、县（市）、区计划生育、公安、工商行政管理、城乡建设、劳动人事等部门应分工负责、互相配合，保证本规定的实施。

第四条 流动人口的计划生育政策，按其户籍所在地的规定执行。出生证或允许出生的证明，由户籍所在地发给。出生人数，由暂住地乡镇政府或街道办事处登记备案，并负责通知其户籍所在地，由户籍所在地统计上报。
流动人员应严格执行国家的计划生育政策，自觉遵守暂住地计划生育管理的有关规定，服从管理。

第五条 本市外出从事各项经济活动或其他活动的育龄妇女，在外出前要由户籍所在地的乡镇政府或街道办事处出具身份、婚姻和生育、节育证明。有生育条件的已婚育龄妇女还要同乡镇政府或街道办事处计划生育部门签订计划生育合同，并落实节育措施。

第六条 外来暂住三个月以上的已婚育龄妇女，必须持户籍所在地乡镇政府或街道办事处计划生育部门出具的生育、节育证明，由暂住地乡镇政府功街道办事处计划生育部门验审签字后，到暂住地公安派出所申报暂住户口。

第七条 外来个体工商户中的育龄夫妇到工商行政管理部门申请办理营业执照时，除具备有关证件外，还必须持有户籍所在地乡镇政府或街道办事处计划生育部门出具的计划生育证明，无证明者不予办理营业执照。
外来个体工商户中的育龄妇女在领取营业执照时，要与工商行政管理部门签订计划生育合同。

第八条 本市集体外出从事建筑施工、运输等劳务的，应在外出前将劳务人员中育龄妇女的婚育和节育情况登记造册，报送所在地乡镇政府或街道办事处计划生育部门，并签订计划生育责任书。

第九条 各单位与外来的建筑施工等劳务团体签订经济承包合同时，要同时签订计划生育合同。
城建部门在办理、审查施工手续时，必须验审计划生育合同书无计划生育合同书的不予发放施工许可证。

第十条 在外来人员中招聘干部、招用合同工、临时工的，用工单位应与其签订计划生育合同书。劳动人事部门必须验审被招聘、招用的已婚育龄妇女户籍所在地乡镇政府、街道办事处或其原单位出具的计划生育证明，无证明者不得录用。

第十一条 宾馆、招待所等，必须主动配合所在地乡镇政府、街道办事处共同管理好外来人员的计划生育，发现无计划生育证明的孕妇要及时报告。
个体旅馆和出租民房的房主，必须与所在地乡镇政府、街道办事处或村民（居民）委员会签订计划生育管理协议，保证居住者执行计划生育规定，监督承租人中的育龄妇女在暂住期间不出现计划外怀孕和生育。

第十二条 城镇拆迁户中的已婚育龄妇女在搬迁前，由原住地街道办事处进行登记造册，注明暂住地址。拆迁安置协议中要有计划生育的内容。搬回新居前，已婚育龄妇女要到区级以上医院做一次孕情检查，经原住地街道办事处验审后方能办理入户手续。

第十三条 流动人口中的育龄妇女，必须持户籍所在地发给的生育证或允许生育的证明方可生育。对计划外怀孕者，有关部门和单位要共同配合，说服教育其就地或回原籍采取措施，终止妊娠。

第十四条 对实行晚婚、晚育或报名终身只生一个孩子的，按《山东省计划生育条例》或流动人员户籍所在地的有关规定，由其户籍所在地给予奖励。

第十五条 男女双方按晚婚要求初婚，双方均为个体工商户的免收当年一个月的经营管理费；一方为个体工商户的免收半个月的经营管理费。个体工商户已婚育龄妇女晚育的，免收二个月的经营管理费。

第十六条 流动人员不按计划生育一胎的，按夫妇双方年总收入的10％征收超生费，征收总额不足一千元的，按一千元征收；符合二胎生育规定无生育证生育二胎的，按夫妇双方年总收入的15％征收超生费，征收总额不足一千五百元的，按一千五百元征收；不符合二胎生育规定而
生育第二胎的，按夫妇双方年总收入的一至二倍征收超生费，征收总额不足五千元的，按五千元征收。每多生一胎征收额递增50％，情节严重的，还应给予其他处罚。
对非婚生育的要从重处罚。

第十七条 超生费由暂住地乡镇政府、街道办事处负责征收。有外来单位或用工单位管理的外来人员，先由管理单位代缴，然后由管理单位向本人收交；无外来单位或用工单位管理的外来人员，由暂住地乡镇政府、街道办事处直接征收。

第十八条 对违返本办法，造成计划外生育的单位或个人，应视情节，追究其行政功经济责任。
对宾馆、招待所、个体旅馆的经营者和出租民房的房主知情不报造成客户中出现计划外生育的，除责令其保交超生费外，并处以五百元以下的罚款；对有意包庇者，处以二千元以下的罚款。
对出现计划外生育的外来劳务团体和负有直接责任的本市用工单位，要给予批评教育并处以五百至二千元的罚款。
对流动人员隐瞒婚育情况，伪造、骗取计划生育证明的，要从严处理。

第十九条 罚款由乡镇政府、街道办事处以上计划生育部门执行。

第二十条 对严重妨碍计划生育人员执行公务的，由公安机关依照有关规定处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第二十一条 各县（市）、区可结合本地实际情况，制定具体实施意见。

第二十二条 本规定执行中的问题，由市计划生育委员会负责解释。

第二十三条 本规定自公布之日起施行。



1989年7月16日