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铁岭市规范性文件备案办法

作者:法律资料网 时间:2024-07-26 13:44:09  浏览:8869   来源:法律资料网
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铁岭市规范性文件备案办法

辽宁省铁岭市人民政府


铁岭市人民政府令第 41 号
《铁岭市规范性文件备案办法》业经2004年7月15日市政府第6次常务会议审议通过,现予发布,自2004年8月1日起施行。


市长 左大光

二OO四年七月二十日





铁岭市规范性文件备案办法

第一条 为加强对规范性文件的监督,维护社会主义法制的统一,根据《辽宁省规章规范性文件备案办法》,结合我市实际,制定本办法。
第二条 本办法所称规范性文件,是指各级人民政府及其所属部门,依照法定权限和程序制定发布的,对公民、法人和其他组织具有普遍约束力或者涉及其权利、义务的规定、办法、细则、解释等实施对社会管理的文件。
第一款所列行政机关制定发布的内部工作制度、技术操作规程和具体事项的布告、通告、决定等,不适用本办法。
第三条 乡级以上人民政府,县级以上政府所属部门,实行国家、省垂直领导的县级以上执法机构,应当依法履行规范性文件备案职责。
第四条 市、县(市)区人民政府法制部门在本级政府的领导下,依照本办法规定负责规范性文件的备案工作,履行备案审查监督职责。
第五条 规范性文件应当自公布之日起15日内,依照下列规定报送备案:
(一)市人民政府制定的规范性文件报省政府备案;
(二)县(市)区人民政府、市政府所属部门及直属机构制定的规范性文件报市政府备案;
(三)县(市)区人民政府所属部门、乡(镇)人民政府制定的规范性文件报县(市)区人民政府备案;
(四)实行国家、省垂直领导的县级以上执法机构制定发布的规范性文件,同时上报当地人民政府和上级主管部门备案;
(五)两个或两个以上部门联合制定的规范性文件由主办部门报本级人民政府备案。
第六条 依照本办法报送市、县(市)区人民政府备案的规范性文件,径送市、县(市)区人民政府法制部门。
第七条 报送规范性文件备案,应当提交备案报告、规范性文件文本和起草说明,并按照规定的格式装订成册,一式10份。
报送规范性文件备案,具备条件的,可报送电子文本。
第八条 报送规范性文件备案,符合本办法第二条和第七条规定的,市、县(市)区人民政府法制部门予以备案登记;不符合第二条规定的,不予备案登记;符合第二条规定但不符合第七条规定的,暂缓办理备案登记。
暂缓办理备案登记的,由市、县(市)区人民政府法制部门通知制定机关补充或者重新报送备案;补充或者重新报送备案符合规定的,予以备案登记。
经备案登记的规范性文件,由市、县(市)区人民政府法制部门按季公布目录。
第九条 国家机关、社会团体、企业事业组织、公民认为规范性文件同法律、行政法规、地方性法规和省政府、各部委规章相抵触的,可以向制定发布规范性文件机关的上一级政府或本级政府法制部门书面提出审查建议,由上一级政府或本级政府法制部门提出处理意见,按照规定程序处理,并书面向提出审查建议的单位和个人反馈处理结果。
第十条 市、县(市)区人民政府法制部门对报送备案的规范性文件,就下列事项进行审查:
(一)是否超越职权;
(二)是否违反法律、法规、规章和其他规范性文件的规定;
(三)是否违背世贸组织规则的规定;
(四)是否有违背市场管理规定,违法规定地区封锁行业垄断、不正当竞争的情形;
(五)是否有随意设定、增加公民、法人和其他组织义务,限制其行使权利的规定;
(六)是否有违法设定许可(办事)条件和程序的规定;
(七)本级政府规范性文件同上一级政府所属部门和实行国家、省垂直领导的市级执法机构规范性文件之间,政府所属部门、直属机构及实行国家、省垂直领导的执法机构规范性文件之间,对同一事项的规定是否一致;
(八)规范性文件制定是否违背程序;
(九)规范性文件体例、制定技术、文字是否存在问题;
(十)是否有其他违背法制原则、政策规定的情形。
第十一条 市、县(市)区人民政府法制部门审查规范性文件,认为需要规范性文件的制定机关就文件制定的内容及制定程序作出说明的,制定机关应当在接到通知之日起10日内予以说明。
第十二条 市、县(市)区人民政府法制部门可以采取下列方式审查规范性文件:
(一)法制部门自行审查;
(二)邀请有关专业部门协助审查;
(三)聘请有关专家、学者组成专家组审查。
第十三条 经审查,规范性文件超越职权,违反上位法律、法规、规章和世贸组织规则的规定,或者规定不适当,或者违背法定程序的,由接受备案的政府法制部门责令制定机关限期自行纠正并停止执行;拒不纠正的,由接受备案的政府法制部门予以撤销,并通知制定机关。
规范性文件在制定技术上存在问题的,接受备案的政府法制部门可以向制定机关提出处理意见,由制定机关自行处理。
第十四条 县(市)、区政府制定的规范性文件同市政府所属部门、实行垂直领导的市级执法机构的规范性文件之间对同一事项的规定不一致的,由市政府法制部门进行协调;经协调不能取得一致意见的,由市政府法制部门依法提出处理意见,报市政府决定,并通知制定机关。
市、县两级执法部门制定的规范性文件之间对同一事项的规定不一致的,应服从上级行政主管部门的规定,接受备案的政府法制部门应通知上报备案机关自行修改或废止与上级行政主管部门相抵触的规范性文件。上报备案机关拒不修改或废止的,接受备案的政府法制部门责令其修改、废止,或报本级政府决定废止。
第十五条 规范性文件的制定机关应当自接到本办法第十三条、第十四条规定的通知之日起30日内,将处理情况报接受备案的人民政府法制部门。
第十六条 各级人民政府及所属部门、直属机构,实行国家、省垂直领导的执法机构制定的规范性文件,应当在报送备案经审查无误并向社会公布后,方可实施。
第十七条 规范性文件的制定机关应当于每年1月底前将上一年制定的规范性文件目录上报备案机关。
第十八条 市、县两级政府法制部门应当于每年3月底前将上一年规范性文件备案工作情况,向本级人民政府报告。市、县两级政府应当对规范性文件备案情况进行通报。
第十九条 对规范性文件不报送备案或不及时报送备案的,对责令自行改正、责令停止执行而拒不自行改正、拒不停止执行的,由市、县(市)区人民政府法制部门给予通报批评,责令限期改正,并建议有关部门追究直接责任人和主要负责人的行政责任。
第二十条 本办法自2004年8月1日起施行。




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市人民政府办公室关于印发遵义市电煤保障工作年度目标考核办法的通知

贵州省遵义市人民政府办公室


遵府办发〔2005〕98号


市人民政府办公室关于印发遵义市电煤保障工作年度目标考核办法的通知



各县、自治县、区(市)人民政府,市政府有关工作部门:

《遵义市电煤保障工作年度目标考核办法》已经市人民政府同意,现印发给你们,请遵照执行。




二OO五年八月二十二日



遵义市电煤保障工作年度目标考核办法



为促进电力和煤炭企业良性互动,加快“能源基地”建设,确保全市经济持续、快速、健康运行,市人民政府决定对2005年在电煤供应中作出贡献的县、区(市)、市直部门和有关煤炭企业给予奖励。根据《遵义市电煤保障实施方案(试行)》(遵府发〔2005〕7号)文件精神,特制定本办法。

一、县、区(市)电煤保障工作年度目标考核(奖金120万元)

(一)考评对象

承担电煤供应任务的县、区(市)人民政府:遵义县、仁怀市、汇川区、桐梓县、绥阳县、习水县。

(二)考评内容

1、完成市政府下达的电煤供应任务;

2、超额完成计划任务量。

(三)考评办法

年终相关县、区(市)写出书面总结,由市电煤保障工作领导小组办公室根据发电企业提供的各地供煤情况进行考评,提出初评意见报领导小组同意后提交市政府审定。

(四)奖励办法

1、完成任务奖,奖金60万元,对完成计划任务的县、区(市),按其电煤实绩占全市电煤实绩的比例进行分配。

2、超任务奖60万元,对超任务的县、区(市),按实际超额量占全市电煤超额总数的比例进行分配。

二、市直有关部门电煤保障工作考评(奖金20万元)

(一)考评对象

市经贸委、市煤炭局、市国土资源局、市交通局、市安监局、市物价局、市公安局、遵义公路管理局、市质监局、市监察局、市工商局、遵义供电局、市财政局、贵州煤矿安全监察局遵义分局、市发改委、市西电办。

(二)考评内容

1、市发改委:新建电厂和配套矿山项目报批和制定新建煤矿计划及跟踪检查进展的情况。

2、市经贸委:协调发电企业和煤炭生产企业执行供煤合同协议的情况;调度全市电煤供应情况;煤矿技改项目的申报情况。

3、市煤炭局:制订煤炭企业年度、季度电煤生产计划并组织实施,会同经贸部门制订电煤供应计划,指导、督促企业完成电煤供应任务,开展煤矿项目建设管理,安全整改、督促检查工作和有关证照发放的协调工作情况。

4、贵州煤矿安全监察局遵义分局:指导和督促煤炭生产企业完善安全生产设施并完善安全生产相关手续的工作情况。

5、市国土资源局:开展煤炭企业采矿权的年检及矿权手续申报、核准的工作情况;制定矿权监督管理办法及督促检查执行的情况。

6、市交通公路部门:实行电煤运输“一卡通”保证电煤运输通畅的情况。

7、市财政局:制定“煤税挂钩”分配实施方案及执行情况;组织开展煤炭规费征收的检查情况。

8、遵义供电局:制订并落实“煤电挂钩”方案,对拒不执行电煤计划的煤炭生产企业实施限电的情况。

9、市物价局:煤炭价格调节基金征收和规范煤炭规费的实施情况;协调发电企业与煤炭企业电煤价格矛盾和依法查处哄抬煤价、电煤运价违法行为的情况。

10、市质监局:协调处理电煤质量纠纷的工作情况。

11、市西电办:组织开展电煤保障政策措施的调研及提出相关意见建议的情况。

12、其它成员单位履行本部门相关职能和服务于电煤保障工作的情况。

(三)考评办法

年终由相关部门提供本部门电煤保障工作总结材料,由市电煤保障工作领导小组办公室评议,初评意见经领导小组同意后报市政府审定。

(四)奖励办法

设一等奖1名,二等奖2名,三等奖3名,基本奖若干名,分别给予奖励。

三、电煤供应企业考评(奖金60万元)

(一)考评对象

承担电煤供应任务的市县属煤炭生产经营企业。

(二)考评内容

2005年执行电煤购销合同及电煤实际供应量,安全生产和电煤产品质量等情况。

(三)考评和奖励办法

由各发电企业提供煤炭生产经营企业提供电煤购销合同执行情况及实际电煤供应量,在完成电煤供应任务的企业中,根据企业电煤供应量排序,其中:遵义县、习水县、仁怀市、桐梓县各取前2名;汇川区、绥阳县各取第1名,评为特别突出贡献奖,各奖励3万元。凡完成年度电煤供应任务的煤炭生产经营企业均获完成任务奖,共同参与相应奖金的分配,名单由各地煤炭局与发电企业共同审核确定。凡当年发生重大安全生产事故及掺杂使假行为的企业,一律不得参与评奖。


德国中央银行法律制度的演变
——从央行独立性角度的考察

社会市场经济理论是在德国首先被提出的,并被实践证明是有效的。该体制为德国整个国民经济活动创造了良好的总体环境,并为战后德国经济的恢复及腾飞提供了制度保障。而在实现社会市场经济诸手段中,货币政策工具是重要的一环,因为在宏观经济秩序中,稳定的币值和良好的金融秩序对于国民经济的健康发展关系极大。可以说,一个国家如果不能建立稳定的币值和良好的金融秩序,不但其经济不能良好发展,而且还可能诱发政治上的动乱。①基于此,德国建立了独具特色的独立性极强的中央银行并实行独立的货币金融政策。但是,德国中央银行的独立性,并非任何人之理性凭空设计而成,而是对德国中央银行百年发展所有经验教训总结后的选择。本文笔者试图通过对德国中央银行法律制度之演变分析,得出上述结论,其为我国中央银行法律制度的完善提供有助益之参考。②
一、德国境内银行的早期发展及央行体制的建立
(一)德国统一前银行的发展
德国,在1871年以前仅仅是作为一个地理概念而存在的,它由360多个封建诸侯统治着的小邦组成,没有统一的政权,因而亦无法产生能发行通行全境货币的中央银行。但是,随着其境内经济的发展,曾经出现了许多具有融资功能的金融机构。马克思就曾经指出:这里没有伊萨克·佩雷尔,但有数百个梅维森,且不说比德国诸侯数目还多的动产抵押贷款银行。③例如,在16世纪,南德意志出现了许多机构,它们在促进银矿开采、通过威尼斯与地中海东部诸国及岛屿做贸易、以及通过里昂,特别是通过安特卫普向诸侯们贷款方面的金融复杂性在当时已达到先进的程度;在汉堡,17世纪也出现了一家存款银行;而在普鲁士,18世纪银行也出现了,他们被用来资助军队及向容克贵族提供贷款。④
但是,德意志境内出现的诸多小银行,仍然保持着原始的状态,它们在各自诸侯国境内分散经营、分散发行银行券,使得银行经营和银行券的流通在地域之间被分割开来。而随着生产和流通的发展,市场不断扩大,分割开来的银行券流通与日益扩大的商品生产和流通之间出现矛盾,因为商品流通要求打破地域限制,所发银行券得以在较大范围的流通。⑤更为重要的是,德国境内的上述小银行通常都与诸侯政府关系密切,是其筹措战争经费的工具,容易受到战争胜负的影响,支付能力波动极大,倒闭破产案件层出不穷。因此,人们认识到有必要用资力雄厚的银行来发行全国统一流通的货币,提高货币的稳定性,建立稳定的社会信用机制。
正是基于上述原因,德国的银行逐步走上了统一的道路。众所周知,许多国家货币和银行制度的地区性统一通常要经历一个缓慢的,有时甚至是痛苦的过程,而这个过程在德国尤为突出,因为德国国家的统一是如此之慢和痛苦。这一过程是从普鲁士开始的。1790年,弗雷德里克大帝创建的皇家海外公司(1772年建立)演变成经营外汇信贷和办理国家贷款的银行。1809年又被改组为纯粹的国家银行,并于1846年获得发行银行券的许可,成为银行券发行银行,初具中央银行的雏形。①另一方面,德国境内货币的统一,也促进了中央银行的出现。1828年,德意志诸侯国之间建立起了关税同盟,实现了关税的统一,而该同盟的另一个目标是实现铸币的统一,并为此进行了努力,并于1871年德意志帝国建立时实行的货币改革后,完全实现了德国境内货币的统一。
(二)德意志帝国银行的建立
随着德意志国家和货币的统一,建立一个中央银行来管理货币的时机已经成熟。当时的国会议员路德维希·班贝尔是创设中央银行的积极倡导者,他认为“分担的责任不是责任”,国家应当集中金融权。但是,班贝尔这一主张遭到了时任普鲁士财政大臣的坎普豪森的反对,他更想保留诸侯国的权力。②经过一场包括德意志帝国首相卢道夫·冯德尔布吕克在内的三角斗争,双方达成妥协,制定出台了《德意志帝国银行法》,将普鲁士国家银行改成帝国银行作为中央银行,但继续保留其它32家地方银行发行货币的权利,但这些权利要受到限制,并且它们的经营范围也严格被限制在本诸侯国领土之内。德国的中央银行制度由此开始形成。
根据银行法,德意志帝国银行以“调节帝国境内货币流通量、为支付清算提供便利并且保证可获得资本的充分利用”为职责。它是股份制私人银行,但股东并没有实质性的权力,其最高控制权属于帝国首相及其领导下的帝国银行董事会,以首相为首的5人托管委员会负责对银行体系进行监督。这一体制确保了国家对帝国银行的决定性影响。③但是,在帝国银行建立直至第一次世界大战前的相当长时间内,德国货币政策并未显现出这一决定性影响,帝国银行在法律范围内独立的行使着自己的职责。另一方面,帝国银行发行银行券亦有发行准备的限制,该法规定:银行发行的三分之一银行券必须以由金银铸成的德国硬币、帝国国库券或黄金作为发行准备(即所谓的“现金准备”),其他银行券的发行则需优等商业汇票作为发行准备(即所谓的“银行准备”),超过限额发行银行券时须向帝国政府缴纳5%的货币发行税。这一规定大大降低了发生通货膨胀的可能性,因为政府受此规定限制,无法向银行无限贷款从而逼迫央行滥发货币。
上述中央银行体制,为德国经济的迅速发展发挥了巨大的推动作用。19世纪下半叶,德国开始工业革命,在不到30年的时间内完成了经济性质的根本转变,由一个落后的农业国跃升为仅次于美国的世界第二工业化强国。在这一过程中,德国的金融体制为企业的技术改造和资本扩张提供了雄厚的资金保障,成为经济迅猛发展的助推剂。但是,在1914年,当第一次世界大战即将来临的时候时,德国央行体制固有的弱点凸显出来。当时,为了筹措战争费用,政府利用对银行的控制权向帝国银行借款。黄金兑换制度及纸币发行税均被废止。(发行准备条例虽然没有一起被取消但在执行上也大大放松了。)取而代之的“现金准备”则是政府机构的借款借据,而“银行准备”则是帝国国库券及帝国短期债券。④这种以政府债券替代黄金储备向中央银行融资以扩张国家信用的战时体制,为战后发生的严重通货膨胀埋下了祸根。
二、1914年—1945年间的德国央行法律制度——崩溃与改造之间徘徊
如上所述,第一次世界大战期间,德国政府为筹措战争经费而大举向帝国银行贷款,引发了通货膨胀。而在战争结束后,德国政府面对高额的战争赔款、公债和战争受害者的补助金,惟有通过中央银行增加货币发行量,才能摆脱困境。由此,德国国内的通货如快马奔驰一样的急剧膨胀。根据需尔特弗雷里希的研究,1923年6月德国流通中的货币达到17万亿马克,比1914年的63亿马克增加了2750倍;而流动债券在1923年11月达到19万万亿马克,比1914年7月的30万亿马克增加363亿千倍。1923年6月的物价是1913年的19985倍。①德国民众生活在极度的恐慌之中。面对上述致命的恶果,1919年上台的魏玛政府惟有一个策略可以运用,即对中央银行法律制度进行重大改革,增强帝国银行的独立性,以重建战后德国货币体制。另外,一战后,国际上要求中央银行保持独立的呼声日高,1920年布鲁塞尔国际金融会议曾作出如下决议:“中央银行必须不受政府的压力,而应依循审慎的金融路线而行动。”1922年的热亚那国际金融会议,对上述宗旨予以了同样的强调。②
在国内压力和国际呼吁下,1924年魏玛政府颁布了《银行法》,规定:帝国银行独立于政府;帝国银行独立对其货币政策及其贷款活动承担责任;中央银行向政府提供贷款数额也有严格的限制;中央银行对于流通中的货币必须至少拥有40%的黄金及外汇储备,承担以黄金和外汇兑换其执笔的义务。③另外,在机构设置上,为了保证帝国银行的独立性,摆脱德国政府的控制,设置了行使实质性权力的股东大会和理事会,同时,也为了保证政府对战胜的协约过履行赔款义务,该法还规定:帝国银行理事会中半数成员应当为外国人,而且其中的负责发行货币的专员必须为外国人。④上述中央银行法律制度的改革,在德国历史上第一次明确了央行应当独立于政府之外的理念,成为德国央行独立性体制的开端。
德国中央银行独立性体制及稳定的货币体系重新确立,消除了造成通货膨胀的机制和心理根源后,伴随而来的是德国经济相对稳定的中间阶段。⑤但是,好景不长,1933年纳粹上台后,开始了对这一体制的反动。纳粹的全部对内对外政策和经济政策都是为准备发动战争服务的,希特勒取得政权“……是由那些把德国推入第一次帝国主义世界大战的灾难,并且应对通货膨胀以及1929—1932年经济危机负责的帝国主义战争贩子安排好的。这些老牌的叛卖德国民族利益的罪犯,这时又依靠希特勒党来准备另一场世界大战了”。⑥按照上述目的,纳粹政府把德意志帝国银行转变为自己筹措战争款的工具,帝国银行则完全丧失了独立性,按照政府甚至希特勒个人的额意志发行货币,而毋需说制定执行独立的货币政策了。
为了使纳粹上述任意利用信用扩张来支持战争经济的金融体制合法化,希特勒政府制定了一系列的银行法规。1933年,重新修订的《银行法》颁布,规定:取消帝国银行的理事会,帝国银行行长及董事会成员的任命权转归国家元首;赋予帝国银行执行公开市场政策的权力,但很少使用它;帝国银行可以对“创造就业汇票”进行贴现,以便向新政府为创造就业提供资金。⑦但是,当这一融资手段被用作为战争准备资金时,这一制度彻底丧失了信用,并由此导致通货膨胀性的货币供应。当然,纳粹政府的上述做法,亦遭到了帝国银行的强烈反对,但却无力阻止它,在反对声中,帝国银行的独立性亦逐步减小。1937年2月,帝国银行新秩序法颁布,规定帝国银行董事会由元首直接领导,该行的独立性被彻底剥夺。到1939年,该董事会也被最终解散。①1939边,纳粹政府又颁布帝国银行法,规定:停止兑换纸币;由40%黄金和外汇构成的发行准备可全部由汇票、支票、短期国库券、帝国财政债券和其他类似债券充当;中央银行对帝国提供的贷款数额最终由“领袖和帝国元首”决定。②至此,纳粹政府最终完成了中央银行法律上和经济上的国有化。
三、德国中央银行的重建
(一)德意志诸州银行的建立和货币秩序的重建
战败后的德国一片废墟,满目苍荑,大部分城市化为乌有,遍地断壁残垣。更为严重的是,由于战争时期纳粹政府大量发行货币,到战争结束时,德国发生了严重的通货膨胀,德国经济被彻底切断了“血脉”。1935年—1945年间,德国的现金流通由63亿帝国马克激增到730亿帝国马克,银行存款大约由300亿增加到1500亿以上。第三帝国的公共债务由150亿帝国马克上升到4150亿帝国马克。③在这一空前规模的通货膨胀压力下,德国的银行及货币体系已经名存实亡,美国的香烟甚至代替了帝国马克而成为流通的手段。当时的经济学家W·勒普克曾嘲笑般的说这是“一种发油——烟灰缸——药茶的经济”。④
面对德国的经济形势,美英法三国出于政治因素的考虑,开始协调各自的对德政策,并很快达成一致共识——稳定的欧洲需要稳定与繁荣的德国。⑤由此,重建德国的问题被提上了议事日程,而首要步骤是恢复德国被战争完全破坏的经济秩序。而德国经济恢复的前提,即为健全的货币秩序的重建,而从实际条件来看,建立一个健全的货币秩序必须有一个行之有效的中央银行以及商业银行体系。基于此,从1946年开始,美、英、法三国在西部占领区内效仿美国联邦储备体系为德国设计了一个具有严格的组织机构的两级中央银行体系。该体系由西部占领区内各州法律上独立的州银行和1948年3月1日在法兰克福建立的德意志诸州银行组成。德意志诸州银行负责货币发行,政策协调,管理外汇等,州中央银行在其辖区内行使中央银行职能。两级架构中的最高决策机构是中央银行理事会,它由行长、州中央银行行长、德意志诸州银行执行理事会总裁组成。理事会的职能是决定贴现政策和最低准备金政策,为公开市场政策和发布贷款指令制定指导原则。⑥德意志诸州银行已经具有中央银行的的雏形。接着,1948年6月,德意志诸州银行作为中央银行开始发行德国马克,以取代帝国马克,进行货币改革以重建德国的货币秩序。与1923年一战后发生的恶性通货膨胀不同,1948的货币改革使德国经济步入了健康发展的轨道。货币改革彻底抑制了通货膨胀,为恢复市场经济体制创造了稳定的货币条件。在此基础上,德国社会市场经济体制开始形成,为德国战后经济发展奇迹的发生起到了非常重要的推动作用。
应当特别指出的是,德国人在经历了两次因中央银行听命于政府而导致灾难性后果之后,对中央银行必须享有独立性已不再有任何怀疑。另一方面,更由于1948年德意志诸州银行建立时,联邦德国作为一个国家尚未出现,这亦为央行独立于政府提供了客观环境。因此,德意志诸州银行从成立之初即独立于德国的政治机构之外,1951年后它又完全独立于盟国军事管理委员会。
(二)德意志联邦银行的建立
如上所述,德意志诸州银行领导下的两级中央银行体制,仅仅是盟国军管当局为推行货币改革而成立的过渡性机构,它本身是依据军管当局发布的命令组建的。德意志联邦共和国成立以后,由于军管当局的法令无法被纳入联邦德国的法律体系之中,循此而建的德意志诸州银行亦因此而丧失了继续作为德国央行而存在的法律基础。因此,1949年联邦德国《基本法》以宪法的形式要求建立国家中央银行以取而代之。该法第88条规:联邦政府应当建立一个中央银行并且以德国的法律取代在那之前所实施的占领军法令。①
经过近8年的准备,按照《基本法》的要求,德国于1957年6月26日颁布了《德意志联邦银行法》,废除了两级中央银行体制,在合并、改组州中央银行的基础上,建立了统一的中央银行——德意志联邦银行。尽管各州中央银行仍然保留了自己的名称,但实质上已失去了独立性,成为德意志联邦银行的分支机构。该法详细规定了联邦银行的法律形式、任务、组织机构、与联邦政府的关系、货币政策权限、业务范围、年度决算、利润分配、报表制度等内容。其最大的意义在于,为世界塑造了一个崭新的和独立性很大的中央银行。
三、德意志联邦银行独立性分析
中央银行和政府的关系是各国宏观经济管理中不可忽视,也无法回避的问题。一个经济的发展情况及潜力如何,首先取决于宏观经济机制是否健全,运作是否有效。只有具有充分独立性的中央银行,才能带来稳定一贯而又机动灵活的货币政策,这正是健全的宏观体制不可或缺的重要组成部分。②因此,一个具有独立法律地位的中央银行,是确保货币政策法律机制健康运作的首要条件。③而就独立性而言,德国的中央银行最具代表,其现已成为独立体制的代名词,成为当今众多经济学家和金融组织所有、推荐的模式,国际货币基金组织亦不例外。
(一)德意志联邦银行独立性之原因
在本文的第一、二部分中,笔者不惜笔墨对德国银行体制(尤其是央行体制的发展)做了详细的介绍,其目的毋宁在于揭示德国历史上两次大规模通货膨胀所引发的民众“通货恐慌”所带来的影响。正如上所述,德国人从两次创伤中得出经验,即货币政策的主管机关必须是独立于政府,只有这样才能完成其基本任务——保卫货币。在德国人意识中,中央银行听命于政府会使货币政策带有通货膨胀的倾向,因此,为了确保那些因通货膨胀而受损失的人们的公正利益,就需要有一个尽量摆脱政治压力的独立的中央银行。经过近50年的发展,德国对中央银行独立性之认识已基本摆脱了对以往痛苦经历的“感情记忆”,而更多的给予理性化的思考,但两者所得出的结论是一致的,即必须保持央行之独立性。在社会市场经济体系中,金融政策应当放在首要的位置货币应当维持并独立于政治影响,这是不容改变的。④
(二)德国中央银行独立性之体现
中央银行的独立性,是指法律赋予中央银行在国民经济宏观调控体系中制定和执行货币政策的自主权,以及为确保自主权的有效行使而采取的相关法律措施。其内容有两个部分,一是中央银行自主权的立法界定;二是中央银行在行使自主权时受制于其他法律主体的程度,亦即要处理中央银行和其他法律主体(尤其是政府)之间的关系。从一定意义上讲,中央银行的独立性问题就是中央银行法律地位的确定问题。⑤世界各国中,德国拥有独立性最强的中央银行,即德意志联邦银行。德意志联邦银行的独立性特色在《联邦银行法》中得到了充分的体现,该法的核心即在于为德国央行的独立性地位提供了合法的制度保障。
首先,德意志联邦银行组织独立性方面的考察。《联邦银行法》第3条明确规定:德意志联邦银行是公法意义上的联邦直接法人。虽然该条接着规定了联邦银行的设立资本2.9亿德国马克归联邦政府所有,但是,法律赋予联邦银行完全的自主权,其组织上不受总理的领导,不受政府的监督,也不受银行监督局的检查。政府作为最大的股东对央行的业务不得进行干涉。该法第12条规定:在行使本法授予的权力与职权时,联邦银行不受联邦政府指令的干涉。在管理组织机构上,联邦银行由中央银行理事会、执行理事会和州中央银行执行理事会共同完成,但最高管理机构是中央银行理事会,它也是独立于政府单独行使最高管理权的。另外,德国中央银行的人事任免制度亦保证了其组织上的独立性。德意志联邦银行具有最高国家行政级别,直接向议会负责,其行长由总统任命,任期8年。这就使得联邦银行行长不受总统和政府更迭的影响,从人事组织上保证了联邦银行各项经济政策的独立性和延续性。①
其次,联邦银行与政府关系的角度考察。《联邦银行法》对上述两者关系问题非常重视,并设专章(第3章)对此予以专门规定。联邦银行与政府的关系,充分体现着联邦银行的最大特点,亦即,中央银行对政府和议会的适当程度相当独立性,从而保证央行能够有效的完成法律所规定的包括稳定货币在内的一切任务。②一方面,《联邦银行法》明确规定,联邦银行在行使法律赋予的权利和活动时不受政府的干预,虽然联邦政府的代表有权出席联邦银行董事会,有权向其提出建议,但无最后之表决权,只能提出异议,可要求董事会推迟表决,但最多只有两周。另一方面,该法也规定联邦银行在保卫本身任务的前提下,有责任支持政府的一般经济政策,并与之合作,就具有重大货币政策意义的事项向政府提供咨询,并应政府的要求回答问题和提供情报。应当特别指出的是,法律规定的联邦银行必须与政府合作紧密合作的义务与其独立行使货币政策的原则是不矛盾的。因为两者的根本目的是一致的。根据“经济稳定增长法”,联邦政府的一切经济政策措施都必须在自由市场经济的框架内,同时有利于达到物价稳定、高度就业、外汇平衡和稳健而适度的经济增长。③上述目的亦为联邦银行的根本目标之所在。但是,如若政府的政策偏离了上述方向,联邦银行可以不支持其政策而独立依法行使货币政策权,因为对其而言,保卫货币是其一贯的、不可抗拒的唯一目的。一言以蔽之,德国联邦银行与联邦政府的关系是在独立基础上的紧密合作关系。④
从职能方面考察,联邦银行的独立性亦十分明显。《联邦银行法》第3条规定:德意志联邦银行利用本法赋予的货币政策权限,调节货币流通和经济的资金融通,以达到保卫货币的目的,并从事国内外支付事务的银行清算。并且,联邦银行在行使上述职权时不受政府指令的干涉。具体的说,德意志联邦银行的职能包括以下几点,但应当指出的是,联邦政府每项职权的行使,法律都赋予其排他性的专属职权。⑤首先,发挥中央银行货币发行银行的职能。按照《联邦银行法》,联邦银行有垄断发行货币的权力,并且应当确保有效控制货币流通量,维持货币稳定。其次,实施“银行的银行”职能,即发挥最后贷款人的作用。联邦银行通过法律规定实施对银行信贷的控制,其手段有最低准备金政策、贴现、信贷和公开市场政策、存款政策。再次,实施“国家的银行”的职能。《联邦银行法》规定:联邦银行可以对联邦政府、州政府、联邦铁路和邮政等公共部门以及某些特色机构,按照市场利率发放贷款。在该职能实施时,央行独立性的缺失是最容易导致灾难性的通货膨胀。因为,一旦央行丧失独立性沦为政府筹款的工具而任意扩张政府信用,极有可能导致政府向银行无限透支和任意扩大货币发行,从而引发通货膨胀。因此,德国法律第20条规定了联邦银行向政府公共部门贷款的最高限额,这亦是为保证央行独立性的一项措施。最后,货币储备管理者的职能,亦即联邦银行作为德国官方货币储备的唯一机构,有责任保证国家国际现金支付的能力,这也是联邦银行独立行使职权的职能。



本文作者:任 超 男 华东政法学院外国法制史研究生




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