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环境保护部


环境保护部令第20号




环境污染治理设施运营资质许可管理办法



　　《环境污染治理设施运营资质许可管理办法》已于2011年12月30日由环境保护部部务会议审议通过，现予公布，自2012年8月1日起施行。原国家环境保护总局2004年11月8日公布的《环境污染治理设施运营资质许可管理办法》（国家环境保护总局令第23号）同时废止。

　　

环境保护部部长

二○一二年四月三十日

　　

　　

环境污染治理设施运营资质许可管理办法



　　目 录

　　第一章　总 则

　　第二章 申请与审批

　　第三章 运营管理

　　第四章 监督管理

　　第五章　法律责任

　　第六章　附 则

第一章　总 则

　　第一条【立法目的】 为提高环境污染治理设施运营管理水平，维护环境污染治理设施运营市场秩序，根据《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》的规定，制定本办法。

　　第二条【适用范围】 本办法适用于在中华人民共和国领域内从事环境污染治理设施运营的活动。

　　本办法所称环境污染治理设施运营，是指专门从事污染物处理、处置的社会化有偿服务活动，或者根据双方签订的合同承担他人环境污染治理设施运营管理的有偿服务活动。

　　第三条【行政许可原则】 国家对环境污染治理设施运营实行资质许可。

　　从事环境污染治理设施运营的单位，应当按照本办法的规定申请获得环境污染治理设施运营资质，并按照资质证书的规定从事环境污染治理设施运营活动。

　　未获得环境污染治理设施运营资质的单位，不得从事环境污染治理设施运营活动。

　　第四条【资质类别】 环境污染治理设施运营资质实行分类、分级管理。

　　环境污染治理设施运营资质分为生活污水、工业废水、除尘脱硫脱硝、工业废气、工业固体废物（不含危险废物）、有机废物、生活垃圾、自动连续监测等专业类别。

　　自动连续监测设施运营资质分为乙级资质和临时资质两个级别，其他环境污染治理设施运营资质分为甲级资质、乙级资质和临时资质三个级别。

　　第五条 【监督管理】 国务院环境保护主管部门对环境污染治理设施运营实施统一监督管理，并对省级环境保护主管部门的环境污染治理设施运营管理活动进行指导和监督。

　　县级以上地方环境保护主管部门对环境污染治理设施运营资质持证单位（以下简称持证单位）及其运营活动实施监督管理。

　　第六条 【运营培训】 从事环境污染治理设施运营的现场管理人员和现场操作人员，应当按照国务院环境保护主管部门的规定，参加专门的培训与考核。

　　国务院环境保护主管部门制定统一的环境污染治理设施运营现场管理人员和现场操作人员培训、考核规范。省级环境保护主管部门负责组织环境污染治理设施运营现场管理人员和现场操作人员的培训、考核。

第二章 申请与审批

　　第七条 【申请条件】 申请环境污染治理设施运营甲级或者乙级资质的单位，应当符合下列条件：

　　（一）具有独立企业法人资格或者事业单位法人资格；

　　（二）具有规定数量、具备相应专业技术职称的技术人员，以及运营现场管理人员和现场操作人员；

　　（三）具有1年以上连续从事环境污染治理设施运营的实践，且能够保证设施正常运行；

　　（四）具备与其运营活动相适应的环境污染治理设施运营资质分类、分级条件规定的其他要求。

　　申请环境污染治理设施运营临时资质的单位，应当具备前款第（一）项、第（二）项、第（四）项所列条件。

　　环境污染治理设施运营资质的具体条件，由国务院环境保护主管部门另行制定。

　　第八条【提交材料】 申请环境污染治理设施运营资质的单位，应当向本单位登记地省级环境保护主管部门提出申请，填写资质证书申请表，并提交下列材料：

　　（一）企业法人营业执照副本复印件或者事业单位法人证书复印件；

　　（二）上一年度本单位财务状况报告或者其他资信证明；

　　（三）技术人员专业技术资格证书复印件、现场操作人员环境污染治理设施运营岗位培训证书复印件和聘用合同复印件；

　　（四）实验室或者检验场所及其检测能力的证明；

　　（五）突发环境事件应急预案；

　　（六）有关规范化运营质量保证体系的证明；

　　（七）环境污染治理设施运营实例，包括运营项目简介、委托运营合同、用户意见、委托运营项目备案表、有资质的单位出具的委托运营合同期间设施运行监测报告；

　　（八）环境污染治理设施运营资质分级、分类条件要求的其他证明材料。

　　申请环境污染治理设施运营临时资质的，可以不提交前款第（七）项规定的材料。

　　第九条【甲级资质审批程序】 国务院环境保护主管部门负责环境污染治理设施运营甲级资质的审批。

　　省级环境保护主管部门应当自受理环境污染治理设施运营甲级资质申请材料之日起20个工作日内进行审查，签署意见，报国务院环境保护主管部门审批。

　　国务院环境保护主管部门应当自收到申请材料和省级环境保护主管部门签署的意见之日起20个工作日内进行审查，作出审批决定，并通知省级环境保护主管部门。对符合条件的，予以批准，颁发资质证书，并予以公告；对不符合条件的，不予批准，并说明理由。

　　对申请环境污染治理设施运营甲级资质的，国务院环境保护主管部门应当按照严格控制的原则，从严审批。

　　第十条【乙级、临时资质审批程序】 省级环境保护主管部门负责环境污染治理设施运营乙级资质和临时资质的审批。

　　省级环境保护主管部门应当自受理环境污染治理设施运营乙级资质或者临时资质申请材料之日起20个工作日内进行审查，作出审批决定。对符合条件的，予以批准，颁发资质证书，并予以公告；不符合条件的，不予批准，并说明理由。

　　省级环境保护主管部门应当自批准颁发环境污染治理设施运营乙级或者临时资质证书之日起30日内，将资质证书复印件报国务院环境保护主管部门备案。

　　省级环境保护主管部门应当将环境污染治理设施运营资质许可工作经费纳入财政预算。

　　第十一条【现场核查】 省级环境保护主管部门在对环境污染治理设施运营资质申请签署意见或者审批过程中，应当组织专家进行现场核查。

　　国务院环境保护主管部门在审批环境污染治理设施运营资质申请过程中，可以根据需要对申请单位及其运营的环境污染治理设施进行现场核查。

　　第十二条【资质证书内容】 环境污染治理设施运营资质证书包括下列主要内容：

　　（一）法人名称、法定代表人、工商注册登记或者事业单位登记地址；

　　（二）运营类别与级别；

　　（三）有效期限；

　　（四）发证日期和证书编号；

　　（五）审批部门的名称、印章。

　　环境污染治理设施运营资质证书分为正本和副本，正本和副本具有同等法律效力。

　　第十三条【资质效力】 环境污染治理设施运营甲级资质、乙级资质和临时资质全国通用。各地不得在国务院环境保护主管部门规定的条件之外，以任何名义设置资质审批前置条件，也不得在审批过程中收取任何费用。

　　集团公司和具备独立法人资格的分公司，应当依照本办法的规定，分别申请环境污染治理设施运营资质。

　　环境污染治理设施所在地环境保护主管部门不得要求持证单位及其非独立法人的分公司重复申领运营资质证书或者申请其他类似的运营许可。

　　环境污染治理设施运营资质不得转让。禁止伪造、变造环境污染治理设施运营资质证书。

　　第十四条【资质有效期及其延续】 环境污染治理设施运营甲级资质和乙级资质有效期为5年，临时资质有效期为2年。

　　持证单位在环境污染治理设施运营甲级资质或者乙级资质有效期内的各年度管理考核中，没有违反法律法规或者违反本办法规定的行为，可以在资质有效期满前60日内，向原发证机关申请资质延续，换发证书。

　　环境污染治理设施运营临时资质有效期满后自动失效，不予延续。具备相应条件的，临时资质持证单位可以按照本办法第七条、第八条的规定，申请乙级资质或者甲级资质。

　　第十五条【资质重新申请】 有下列情形之一的，持证单位应当按照本办法规定的条件和程序,向原发证机关重新申请环境污染治理设施运营资质：

　　（一）增加新的运营专业类别的；

　　（二）临时资质升级为甲级资质或者乙级资质的；

　　（三）乙级资质升级为甲级资质的；

　　（四）资质有效期满而未获延续的。

　　环境污染治理设施运营临时资质有效期满，不符合升级为甲级资质或者乙级资质条件的，2年内不得重新申请同类别的临时资质。

　　第十六条【资质变更】 持证单位分立、合并，或者变更法人名称、法定代表人、登记地址等事项的，应当在领取新营业执照或者新事业单位法人证书后30日内，向原发证机关申请办理变更手续，填写环境污染治理设施运营资质证书变更申请表，并提交下列材料：

　　（一）变更后工商行政管理部门颁发的营业执照复印件或者事业单位登记管理机关颁发的事业单位法人证书复印件；

　　（二）原发证机关颁发的环境污染治理设施运营资质证书正、副本；

　　（三）单位发生分立、合并的，还应当提供技术人员专业技术资格证书复印件、现场操作人员岗位培训证书复印件和聘用合同复印件。

第三章 运营管理

　　第十七条【运营要求】 持证单位可以按照环境污染治理设施运营资质证书规定的类别，在全国范围内承接环境污染治理设施运营业务。

　　第十八条【技术评估】 持证单位接受环境污染治理设施委托运营前，应当对该设施是否具备稳定运行和达标排放的必要条件进行技术评估，并以此作为签订委托服务合同的依据。

　　第十九条【委托运营合同】 持证单位从事环境污染治理设施运营活动，应当与委托单位签订委托运营合同，明确双方的权利和义务。

　　持证单位应当在委托运营合同签订后30日内，填写环境污染治理设施委托运营项目备案表，报设施所在地县级环境保护主管部门备案。

　　第二十条【对持证单位要求】 持证单位应当依照委托运营合同的约定和国家有关环境保护的规定，保证环境污染治理设施正常运行，确保排放的污染物符合国家和地方规定的污染物排放标准，防止产生环境污染。

　　第二十一条【年度评估】 持证单位应当在每年12月31日前对所运营的环境污染治理设施运行状况、设施完好情况、污染物排放达标情况、二次污染防治情况、设施运行中存在的问题及其整改方案等进行年度评估，并填写环境污染治理设施运营情况年度报告表。

　　第二十二条【运行考核】 省级环境保护主管部门负责对在本行政区域内登记的持证单位及其运行的环境污染治理设施项目情况进行年度管理考核。

　　持证单位应当在每年1月底前，向本单位登记地的省级环境保护主管部门提交上一年度环境污染治理设施运营情况年度报告表。在单位登记地省级行政区域外有运营项目的，持证单位应当同时将环境污染治理设施运营项目年度报告表抄报项目所在地省级环境保护主管部门。

　　省级环境保护主管部门应当根据环境污染治理设施运营情况年度报告表和日常监督管理与现场检查情况对持证单位做出考核结论，于每年3月底前将持证单位的环境污染治理设施运营状况和考核情况上报国务院环境保护主管部门备案，并予以公告。

　　第二十三条【事故应急】 持证单位应当协同委托单位，依照《中华人民共和国突发事件应对法》等有关规定，做好突发环境事件的应急准备、应急处置和事后恢复等工作。

第四章 监督管理

　　第二十四条【运行监督】 县级以上环境保护主管部门应当按照属地管理的原则，将对环境污染治理设施运营活动的管理纳入日常执法监管工作范围，依照有关法律、法规和本办法的规定，通过书面检查和实地核查等方式，对持证单位的运营活动进行监督检查，并将监督检查情况和处理结果予以记录，由监督检查人员签字后存档；发现违法行为的，责令其限期整改，依法予以查处，并通报环境污染治理设施运营资质发证机关。

　　异地运营的持证单位发生违法行为时，违法行为发生地环境保护主管部门在依法查处的同时，应当将违法事实、处理结果等情况，向其环境污染治理设施运营资质发证机关通报。

　　第二十五条【监管措施】 环境保护主管部门履行监督检查职责时，除可以依法采取有关监督检查措施外，还可以要求被检查的持证单位提供运营资质证书正本或者副本原件、技术人员专业资格证书复印件、现场管理人员和现场操作人员岗位培训证书、劳动关系证明、有关运营业务的文档、内部管理制度文件、运行检测和运行操作记录、设施运行评估报告等材料，并进入被检查的持证单位及其负责运行的设施进行现场核查。

　　县级以上环境保护主管部门进行日常监督和现场核查时，持证单位应当如实报告设施运行情况，提供相关资料，不得以任何理由阻碍检查，不得隐瞒真实情况，不得提供虚假数据和资料。

　　第二十六条【资质撤销】 有下列情形之一的，环境污染治理设施运营资质发证机关可以根据利害关系人的请求、举报，或者依据其职责，撤销本部门作出的环境污染治理设施运营资质许可：

　　（一）对不符合规定条件的单位批准核发环境污染治理设施运营资质证书的；

　　（二）违反环境污染治理设施运营资质审批程序或者超越本办法规定的审批权限作出审批决定的；

　　（三）在环境污染治理设施资质审批过程中徇私舞弊、弄虚作假的；

　　（四）申请人以欺骗、贿赂等不正当手段取得环境污染治理设施运营资质的；

　　（五）应当依法撤销环境污染治理设施运营资质许可的其他情形。

　　异地运营的持证单位发生违法行为，需要撤销其环境污染治理设施运营资质许可的，违法行为发生地省级环境保护主管部门可以向发证机关提出撤销许可的建议。

第五章　法律责任

　　第二十七条【对监管人员的处罚】 县级以上环境保护主管部门的工作人员，有下列行为之一的，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

　　（一）向不符合本办法规定条件的单位颁发环境污染治理设施运营资质证书的；

　　（二）发现未依法取得环境污染治理设施运营资质的单位和个人，擅自从事运营活动不予查处或者接到举报后不依法处理的；

　　（三）对持证单位不履行监督管理职责或者发现违反本办法规定的行为不予查处的；

　　（四）在环境污染治理设施运营资质管理工作中有其他玩忽职守、徇私舞弊或者滥用职权行为的。

　　省级环境保护主管部门在环境污染治理设施运营资质管理工作中有前款所列行为的，国务院环境保护主管部门可以根据情节轻重予以通报批评。

　　第二十八条【对持证单位的处罚】 有下列行为之一的，由县级以上环境保护主管部门责令限期整改，处2万元以上3万元以下罚款：

　　（一）委托不具有运营资质的单位运行其环境污染治理设施的；

　　（二）未取得资质，擅自从事环境污染治理设施运营活动的；

　　（三）超出资质证书许可范围从事环境污染治理设施运营活动的；

　　（四）持证单位擅自修改原始监测数据，提供虚假信息的；

　　（五）持证单位提交虚假环境污染治理设施运营情况年度报告表的；

　　（六）伪造、变造、转让运营资质证书或在申请资质证书过程中弄虚作假的。

　　持证单位有前款第（三）、（四）、（五）、（六）项规定的行为且情节严重的，或者有偷排、不正常运营污染治理设施等严重环境违法行为的，发证机关应当收回其环境污染治理设施运营资质证书。

　　依照本办法规定被收回环境污染治理设施运营资质证书的单位，3年内不得重新申请。

第六章　附 则

　　第二十九条【企业平等条款】 外商投资企业应当依照本办法的规定申请取得环境污染治理设施运营资质许可后，方可在中华人民共和国境内从事环境污染治理设施运营活动。

　　第三十条【特别设施】 从事危险废物收集、贮存、处置经营活动的，应当依照《危险废物经营许可证管理办法》的规定，申请获得危险废物经营许可，不适用本办法。

　　第三十一条【文件格式】 下列文件的格式和内容由国务院环境保护主管部门统一规定：

　　（一）环境污染治理设施运营资质证书；

　　（二）环境污染治理设施运营资质证书申请表；

　　（三）环境污染治理设施运营资质证书变更申请表；

　　（四）环境污染治理设施运营情况年度报告表；

　　（五）环境污染治理设施委托运营项目备案表；

　　（六）环境污染治理设施运营人员岗位培训和考试合格证书。

　　第三十二条【施行日期】 本办法自2012年8月1日起施行。原国家环境保护总局2004年11月8日公布的《环境污染治理设施运营资质许可管理办法》（国家环境保护总局令第23号）同时废止。



中国公法文化传统的现代改造

高 军
（江苏技术师范学院社科系 常州 213001）


摘要：中国传统法律文化有着浓厚的公法化特点，传统公法文化今天仍然根深蒂固地存在着并对当前正在进行的社会主义法制建设起了巨大的阻碍作用。要实现“依法治国，建设社会主义法治国家”的宏伟蓝图，必须完成对传统公法文化的现代改造。
关键词：公法文化、法律文化、传统、现代化
“依法治国，建设社会主义法治国家”是我党在新世纪领导全国人民进行社会主义法治建设的总目标，它的提出，顺应了我国社会主义市场经济体制改革进一步深化的要求，必将对我国法制迈向现代化产生深远的影响。但是，在我国迈向法治社会的道路上，来自经济、政治、文化等各个方面的阻碍有很多，其中，中国公法文化传统是一支不可轻视的阻碍力量。
一、“公法文化”释义
公法文化是与私法文化相对应的一个概念，其区分来源于对法进行的公法与私法的划分。将法分类为公、私两部分是罗马法学家的创造和贡献。《法学阶梯》开卷即揭示：“法律学习分为两部分，即公法与私法。公法涉及罗马帝国的政体，私法则涉及个人利益。”（1）与公法、私法定义划分相对应，一般认为，所谓公法文化是指公法相对发达，以公法精神为灵魂，法体系、法实施、法运行中贯穿着公法精神的法律文化。它具体表现为：以宪法、行政法、刑法、经济法等公法为主要法律规范，公法规范形式化程度高，公法优先，私法是实现公法目的的手段。公法化总体精神呈现出权力至上、秩序第一、等级特权和义务本位的精神。私法文化则是私法相对发达，以私法精神为灵魂，法体系、法实施、法运行中贯穿着私法精神的法律文化。具体表现为：以民法、商法等私法规范为主要法律规范，私法形式化程度高、私法优先，公法只是实现私法的目的的手段。私法文化总体精神表现为法律至上、正义第一、自由平等和权利本位的精神。法律文化学者张中秋先生在此基础上对公法文化与私法文化从性质上进行了进一步明确的区分，指出：“所谓公法文化本质上是一种刑事性（刑法化或国家化）的法律体系，私法文化则是一种民事性（民法化或私人性）的法律体系。”（2）
二、中国公法文化传统的特点
中国传统法律文化根植于古代农业社会，以自给自足的自然经济和以家长制为核心的宗法结构为基础，体现了专制皇权主义和儒家思想价值体系的要求，呈现出浓厚的公法文化的特点：
1．在法律结构上，公法与私法不分
中国古代历朝法典编纂的一大特色就是民刑不分、诸法合体，其中刑事性规范远远多于民事性规范。对此，日本学者滋贺秀三曾作出卓有见地的论断，“在中国，虽然拥有从古代就相当发达的文明的漫长历史，却始终没有从自己的传统中生长出私法的体系来。中国所谓的法，一方面就是刑法，另一方面则是官僚统治机构的组织法，由行政的执行规则以及针对违反规则行为的罚则所构成的。”（3）因此，在古代中国，“法律一经产生，它就既不是被用来巩固传统的宗教价值，也不是被用来保护私有财产。相反，其首要的目的是政治性的，即强化对于社会的政治控制。”（4）
传统公法与私法不分表明了“中国古代法典是公权性的，刑事性的”，（5）表现出泛刑事主义的特点。在中国古典文献中，刑、法、律三字相通。《尔雅·释诂》：“刑，法也”，“律，法也”。《说文》“法，刑也”。《唐律疏议·名例》：“法，亦律也”。在中国古代法典中，“对于民事行为的处理要么不作任何规定，要么以刑法加以调整。”（6）对于今天看来纯属私法调整范围的借贷、婚姻、家庭、买卖、保管等民事法律方面一律刑法化，以刑事手段加以调整，亦即学者所谓的这些民事法律方面的规定“往往只限于规定因触犯习惯准则而受刑事制裁的有关条款。”（7）
2．立法与司法方面，皇权至上，行政与司法不分
首先，在立法上，皇权至上，法自君出。自从秦始皇建立起以君主专制为核心的中央集权制国家之后，儒家思想所主张的君主集权思想，成为现实的国家制度在中国历史上绵延了两千多年。在这种制度下，皇帝掌握着一切大权，言出即法，法自君出，即所谓的“命为制，令为昭”，当成文法与皇帝意志发生冲突时要以皇帝个人意志为准。
其次，在司法方面，封建君主控制着司法大权，生杀由己，是最高的司法者，封建君主以下，“只有在较高的行政机构中才设有专司法律的官员。在最低一级的行政区域县里，政府的法律与民众发生最直接的联系。县长的司法职能只是其若干行政职能的一种。虽然他们通常没有受过专门的法律训练，但却必须同时兼任侦探、检察官、法官、陪审员等数种职务。”（8）古代中国历朝行政及司法机构与职能不分，没有正式的法院，执行法律的人不是训练有素的法官，而是儒家化的兼职官僚，因而没有把法律活动与日常行政管理区别开来，法律活动没有形成职业化。
3、在法律的功用方面，奉行法律工具主义
受泛道德主义的影响，古代是中国的历朝统治者都过分强调法的刑罚功能，忽视法的防患功能，而将法的防患功能让位于伦理道德，道德具有较强的规范作用，成为调整社会的主要手段，而法律只是次要手段，是道德的辅助手段，刑罚是工具，而道德教化是目的，即所谓的“德礼为政教之本，刑罚为政教之用”。在法与道的功能上，认为“法能刑人而不能使人仁，能杀人而不能使人廉”，所以“刑罚为盛世所不能废”，亦“为盛世所不尚”。（9）因此，基于这种认识，在古代中国，“法律最初一产生，即有人认为它是道德论丧的产物，因而对其充满了敌意。”（10）在这种“德主刑辅”的模式下，“真正与法律有关系的，只是那些道德上或典礼仪式中的不当行为，或者，是那些在中国人看来对整个社会秩序具有破坏作用的犯罪行为”，“制定行为规范的目的在于防止上述行为的发生”，（11）这样，法律仅仅成了统治者手中“驭民”推行礼教的工具而已。
三、中国公法文化传统对当前法制建设的阻碍
中国公法文化传统虽然根植于古代农业社会，今天社会经济、政治、文化与古代社会相比发生了翻天覆地的变化，中国古代传统法律制度已被彻底的废除，与西方相似的法律制度今天已在中国大地上基本建立。但是，正如法国比较法学家勒内·达维德所说的那样：“立法者可以大笔一挥，取消某种制度，但不可能在短期内改变人们千百年来形成的，同宗教信仰相连的习惯和看法。”（12）事实上，作为历经千百年而形成的已经作为民族心理层面因素而存在的公法文化传统今天仍然根深蒂固地存在着，并成了当前正在进行的社会主义法制建设的一支不可轻视的阻碍力量。
首先，在公法传统的影响下，中国古代私法极不发达，没有形成独立的民商法律体系，亦没有蕴育出市场经济所需求的权利观念，在整个古代中国，“真正自由的权利从未存在。”（13）受其影响，新中国成立后相当长的一段时间以内，政府重视以刑事的、行政的、政策的手段来调整社会关系，忽略了对法制的建设，尤其是对民商法律制度的建设，直到今天我国尚未制订出一部统一的《民法典》，而现有的大量民商单行法律、法规仍处于十分杂乱、不成体系的状态。
其次，在传统法律泛刑事主义及工具主义的影响下，法与刑同义，而刑又与残酷、野蛮同义。按照《慎子》的解释，所谓刑即“斩人肢体、凿人肌肤”。所以民众谈法色变，“对人民来说，法仅仅是恐怖的对象，与权利、利益的保障没有任何联系”，因此，“对这种上面强加的法，人民本能的躲避”（14），根本谈不上对法的依赖和信仰。受其影响，直到今天，中国的民众在对法的态度上仍表现出矛盾的特点，一方面，民众普遍的畏法、畏惧上法庭打官司，但这种畏法仅仅出于畏惧刑罚而畏法，却并非出于内心的对法的自然需求、信仰或习惯。另一方面，对于非采取刑事制裁手段的法律尤其是民商法律民众却普遍丝毫不放在眼里，甚至大肆予以侮慢，根本没有民事违法的概念。对于这一点，现实生活中普遍存在的不讲诚信任意违约、侵权行为即是例证。
再次，由于传统立法、司法模式的影响，一方面造就了人们胆怯、愚昧、懦弱、奴性、权力崇拜的人格，另一方面还形成了行政、司法职能不分，人治主义的传统。直到今天，现实中司法机关设置及管理模式均严重行政化，缺乏应有的独立性，在法律运作中，以言代法、权大于法、情大于法、法外行事、行政干预司法之事时有发生。在权力面前，法律地位卑微，其威信荡然无存。此外，由于传统公法文化中司法组织的欠缺和在法律工具主义的支配下，“自然导致对于过程的忽略和对结果的重视”，（15）现实中，受其影响，“重实体、轻程序”的现象仍然在司法实践中普遍存在。
四、中国公法文化传统的现代改造
当前，我国正在进行一场深刻的法制改革，其目标是实现我国法制的现代化，具体而言即建立一套与现代市场经济相适应的法律制度以取代过去建立在自然经济和计划经济基础上的传统法律制度，其本质是实现从传统人治向现代法治社会的转变。为实现这一目标，必须对我国公法化传统进行彻底的改造。为实现公法文化传统的现代改造，笔者认为，应当从制度和观念两方面着手解决。
1．法律制度方面建设
首先，应大力完善立法，尤其是尽快建立和完善我国的民商法律体系，使人们在经济、社会生活中做到“有法可依”。笔者认为，为实现建立和完善民商法律体系的目标，当前必须大力进行法律移植的工作。因为，众所周知，市场经济的法制基础是私法即民商法律体系，当前我国市场经济改革急切地呼唤完善的民商法律体系，但在这一点上，我国的公法文化传统却不能为之提供有效的资源，而当前市场经济改革已到了攻坚战的关键时刻，适时的移植西方的民商法律制度可以“成为推进这个社会系统进一步发展的重要催化剂”。（16）正如学者论述的那样，“不能否认，现代中国法律基本上是继受法，严格地说，我们继受的主要是是西方法，因此，我们逃不脱当学生的命运”。（17）
其次，政府及政府官员本身应带头守法，应树立责任政府、有限政府的观念。因为在现代社会，法治意味着政府的全部权力必须有法律依据，必须有法律授权。如果人们总是从经验中得到连政府及其官员都不遵守法律的经验将从根本上摧毁他们对法律的信任。但是，如果仅从“性善论”的幻想出发，想仅凭人民公仆的自觉性去自觉守法的任何想法已被证明是完全不切实际的空想。因为，“权力会导致腐败，绝对的权力绝对会导致腐败”，已被历史证实为一条不证自明的公理，因此，必须对权力予以制衡，加强对权力的监督，制订出权力制衡、对权力监督的更合理的机制。
再次，必须进一步深化司法改革，增强法院及法官的独立性，彻底排除行政对司法的干预。对司法人员而言，应去除“重实体，轻程序”的陈腐司法观念，树立程序优先，违反程序亦违法的观念。
2．观念方面建设
改革开放至今，在法律制度建设方面我国已做了大量的工作，突出的表现就是颁布了大量的法律、法规，初步建立了我国的法律体系。但是，从这些法律法规的实际运行来看，情况却并非乐观，事实上，情况往往是，“制度是现代化的或近于现代化的，意识则是传统的或更近于传统的。”（18）而由具有浓厚传统意识的一群人来执行先进的法律，其后果会诚如阿历克斯·英格尔斯所说的那样，“如果执行和运用着这些现代制度的人，自身还没有从心理、思想、态度和行为方式上都经历一个向现代化的转变，失败和畸形发展的悲剧结局是不可避免的，再完美的现代制度和管理方式，再先进的技术工艺，也会在一群传统人手中变成废纸一堆。”（19）因此，除了法律制度建设外，为实现法制现代化的目标，更主要的是必须大力进行观念方面的建设。
对于观念方面的建设，笔者认为当前的首要任务是必须对人民进行启蒙，强化人们的私法观念，大力张扬人权、平等、自由、有限政府、责任政府、人民主权、法律至上等现代法治观念，去除人民身上的盲从、软弱和奴性，确立法律的权威，树立人们对法律的信仰。
在观念建设中，核心的内容是树立人们对法律的信仰。因为，“法律能见成效，全靠民众的服从”，“邦国虽有良法，要是人民不能全部遵守，仍然不能法治。”（20）而伯尔曼则更一针见血地指出，“在法治社会中，法律必须被信仰，否则它形同虚设。”（21）
五、结语
中国公法文化传统的现代化改造既是进一步深化社会主义市场经济体制改革的必然要求，又是时代所赋予我们的历史使命，因此，当前必须大力进行公法文化的改造工作。但是，必须认识到的是，中国公法文化传统历经千百年而逐渐形成，是法律观念的历史积淀，具有相对的稳定性。因此，对其进行的现代化改造必将是一个长期、复杂、艰巨的工程，绝不可能一蹴而就，正确的做法是，必须在中国特色社会主义理论的总体指导下，以社会主义市场经济建设为坐标循序渐进地进行。
注释：
（1）[罗马]查士丁尼著：《法学总论——法学阶梯》，商务印书馆，1989年版，第5-6页
（2）张中秋：《对中西法律文化的认识》，见2002年8月21日《光明日报》
（3）[日]滋贺秀三：《中国法文化的考察》，载《比较法研究》，1988年第3期
（4）[美]德克·博德：《传统中国法律的基本观念》，载《中外法学》1992年第1期
（5）刘俊文主编：《日本学者研究中国史论著选译》第八卷，第111页
（6）、（8）、（10）、（11）[美]D·布迪、C·莫里斯著，朱勇译：《中华帝国的法律》，江苏人民出版社1998年第2页、第3页、第36页、第2页
（9）《四库全书总目提要·法令》
（7）、（12）[法]勒内·达维德著，漆竹生译：《当代主要法律体系》，上海译文出版社1984年第484页、第467页
（13）[德]马克斯·韦伯：《儒教与道教》，商务印书馆2002年，第155页
（14）张中秋编《中国法律形象的一面——外国人眼中的中国法》，法律出版社2002年第82页
（15）梁治平：《寻求自然秩序中的和谐》，中国政法大学出版社1997年，第316页