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全国人民代表大会


关于第十一届全国人民代表大会第一次会议代表提出议案处理意见的报告

（２００８年３月１４日第十一届全国人民代表大会第一次会议主席团第四次会议通过） 十一届全国人大一次会议副秘书长 　王万宾

十一届全国人大一次会议主席团：

　　在十一届全国人大一次会议上，代表们围绕全面贯彻党的十七大精神，深入贯彻落实科学发展观，加快全面建设小康社会进程的目标和任务，以对国家和人民高度负责的精神，认真履行宪法和法律赋予的职责，积极向大会提出议案。到大会规定的议案截止时间，共提出议案４６２件。其中，由３０名以上代表联名提出的议案４６０件，由代表团提出的议案２件。

　　在这次会议上，代表们提出的议案有以下特点：一是议案内容广泛，涉及国家经济、政治、文化和社会生活各个领域，特别是以改善民生为重点的社会领域立法和进一步转变政府职能、深化行政管理体制改革等方面的立法议案占多数。经初步分析，属于宪法相关法类、民法商法类、社会法类的议案占全部议案的３５．８％；行政法类的议案占全部议案的３０％。这些都反映了代表们深入贯彻落实科学发展观、实现全面建设小康社会奋斗目标的愿望和要求。二是紧紧围绕完善中国特色社会主义法律体系的目标提出议案。提出的法律案，涉及２１３个立法项目，属于制定新法律的１９６件，占法律案总数的４２．５％；属于修改完善现行法律的２６５件，占法律案总数的５７．５％，其中有１７个代表团１３１５人次分别联名提出４２件议案要求修改刑法，反映了人民群众对在制定新法律的同时不断修改完善现行法律的要求和加快社会主义民主法治建设的愿望。三是议案的准备比较充分，议案质量比较高。一些代表在出席大会前积极参加学习活动，努力掌握提出议案的法律规定和基本要求；形成议案前，认真进行调查研究，深入了解社情民意，对拟订和提出议案进行了较充分的论证。大会期间，各代表团都按照大会统一安排的时间组织代表讨论和提出议案。代表联名的议案领衔代表与附议代表共同研究、互作补充；代表团提出的议案都经过全团代表集体讨论修改。

　　会议期间，大会秘书处一方面为代表提出议案做好咨询、文书等服务，另一方面对代表提出的议案逐件进行认真分析。经过分析认为，在这些议案中，没有需要列入本次大会审议的议案。为此，大会秘书处建议将代表议案分别交由全国人大有关专门委员会进行审议。其中，交由法律委员会审议１３７件，财政经济委员会审议１３６件，教育科学文化卫生委员会审议６６件，内务司法委员会审议６５件，环境与资源保护委员会审议３０件，农业与农村委员会审议２３件，外事委员会审议３件，华侨委员会审议１件，民族委员会审议１件。上述议案由各有关专门委员会审议后，将依法分别向全国人大常委会提出代表议案审议结果的报告。

　　做好代表议案处理工作，对坚持和完善人民代表大会制度有着重要意义。今年是十一届全国人大任期的第一年，认真负责地处理好本次会议代表提出的议案，对于保障全国人大代表依法履职，切实发挥代表议案在立法中的作用，加强全国人大的立法工作都具有重要影响。建议，在今后的工作中，把处理代表议案与制定立法规划和实施年度立法计划更好地结合起来，把代表议案作为确定立法项目、实施立法计划的重要依据。各专门委员会在审议代表议案时，邀请提出议案的代表参加，通过多种途径加强与代表的沟通，充分听取他们的意见。在起草、修改法律案的过程中，更多地邀请提出相关议案的代表参加座谈、调研等活动，尽可能地吸收代表议案的内容和代表提出的意见。把立法内容比较完整、立法条件比较成熟、文本质量比较高的代表议案作为基础，形成法律草案。全国人大常委会召开会议审议法律案时，邀请提出相关议案的代表列席会议，参与审议，进一步听取他们的意见。

　　今年大会代表提出的议案的审议结果和处理情况，经由全国人大常委会审议通过后，将在明年3月召开的十一届全国人大二次会议上向全体代表提出报告。

　　以上报告，请审议。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　十一届全国人大一次会议秘书处

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　２００８年３月１４日
　　依据我国民事诉讼法的规定，被告有权在答辩期间提出管辖权异议，人民法院经审查后，认为异议成立的，裁定移送有管辖权的人民法院，异议不成立的，裁定驳回异议。审判实践中，对管辖权异议以书面审查为主。由于管辖异议的审查仅是一个程序性问题，通常不太引人关注，但近期通过办理两起管辖权异议案件，笔者发现在这一程序中，有些环节无法可依，有些规定禁不起推敲，颇值得进行一些研究和探讨。

　　一、办理管辖权异议的期限

　　（一）民诉法及司法解释的有关规定

　　1992年，我国制定的民事诉讼法第三十八条规定，“人民法院受理案件后，当事人对管辖权有异议的，应当在提交答辩状期间提出。人民法院对当事人提出的异议，应当审查。异议成立的，裁定将案件移送有管辖权的人民法院；异议不成立的，裁定驳回。”但对于办理管辖异议的期限，我国民事诉讼法却没有作出规定。

　　1994年，最高人民法院出台的《关于在经济审判工作中严格执行中华人民共和国民事诉讼法的若干规定》第5条规定，“人民法院对当事人在法定期限内提出管辖权异议的，应当认真进行审查，并在十五日内作出异议是否成立的书面裁定。”但这仅针对于经济案件而言，对于传统民事案件并不当然适用。

　　2000年，最高人民法院制定《关于严格执行案件审理期限制度的若干规定》，其中未对办理管辖权异议的期限作出规定。

　　2001年，最高人民法院制定《案件审限管理规定》，其中第十一条规定，“办理管辖争议案件的期限为两个月；有特殊情况需要延长的，经院长批准，可以延长两个月。”但此规定针对的是法院之间的“管辖争议”，而不是被告提出的管辖权异议，且只适用于最高人民法院。

　　2009年，最高人民法院制定《关于审理民事级别管辖异议案件若干问题的规定》，第一条规定，“被告在提交答辩状期间提出管辖权异议，认为受诉人民法院违反级别管辖规定，案件应当由上级人民法院或者下级人民法院管辖的，受诉人民法院应当审查，并在受理异议之日起十五日内作出裁定”。

　　（二）合理确定办理管辖权异议的期限

　　根据我国现行有效的法律及司法解释，对两种情形下管辖权异议办理期限有明确规定。一是经济案件中管辖权异议的办理，一是级别管辖权异议的办理，二者均要求在十五日作出裁定。但美中不足的是，对于送达时间没有要求。而对于非经济案件中对地域管辖异议的办理期限，目前没有任何明文规定。这也就造成了在传统民事案件审理中管辖权异议办理的延迟，甚至有的当事人恶意启动管辖权异议程序拖延诉讼。

　　笔者对管辖权异议办理期限有两点看法：1.在尚无明文规定的情况下，非经济案件中对地域管辖异议的办理期限应比照经济案件和级别管辖异议的办理，即在十五日内作出裁定，至于送达时间以五日为宜。2.应尽快对管辖权异议办理期限作出统一规定，并适当延长至一个月。理由一，在管辖权异议的办理中，尤其是被告对地域管辖提出异议时，如何确定被告住所地、合同履行地等往往比较复杂，需要当事人提供证据材料，或对当事人进行必要询问，一律要求在十五日内作出裁定不现实。理由二，仅由法院依职权就当事人提供的证据材料进行审查认定，不给对方当事人质证机会，损害了当事人的诉讼权利，而质证往往需要必要时间。3.裁定书的送达需要一定时间，尤其是在地域管辖争议中，被告多路途遥远，送达不便。

　　二、案件受理费的收取

　　（一）被告提出管辖权异议是否预交案件受理费，现行法律没有规定

　　在国务院《诉讼费用交纳办法》出台之前，被告提出管辖权异议的，审判实践中一般做法是，通知被告预交案件受理费，如其不预交则视为撤回管辖权异议申请。《诉讼费用交纳办法》施行后，在管辖权异议办理中对案件受理费的收取非常混乱。有的法院要求被告预交；有的法院不要求被告预交，而是要求被告在驳回裁定生效后再行交纳；有的法院干脆不收案件受理费。造成这一现状的原因是《诉讼费用交纳办法》规定的含混模糊。

　　《诉讼费用交纳办法》第十三条第（六）项规定，“当事人提出案件管辖权异议，异议不成立的，每件交纳50元至100元。”根据此规定，管辖权异议的案件受理费是以结果论英雄，被告所提异议成立时，不象其他案件受理费那样由败诉方即原告承担，而是不收取案件受理费。只有被告所提异议不成立的，才收取案件受理费。同时，《诉讼费用交纳办法》第二十条还规定，“案件受理费由原告、有独立请求权的第三人、上诉人预交。被告提起反诉，依照本办法规定需要交纳案件受理费的，由被告预交。追索劳动报酬的案件可以不预交案件受理费。”其中对于提出管辖权异议的被告是否预交案件受理费没有做出规定。

　　（二）被告提出管辖权异议应预交案件受理费

　　第一，无论案件受理费还是申请费均以预交为原则，不预交为例外。从《诉讼费用交纳办法》的规定看，只有三类案件不用预交案件受理费和申请费，即追索劳动报酬的案件、申请执行、申请破产清算。第二，驳回管辖权异议裁定生效后交纳不具有操作性。管辖权异议不成立被驳回后，异议处理程序已经完结，被告没有交纳案件受理费的动力。其拒不交纳案件受理费，法院也只能走执行程序，此种做法过于浪费诉讼资源。综上，笔者认为，被告提出管辖权异议的，应通知其限期交纳案件受理费，逾期不交纳的视为未提出申请；如最终经审查被告所提异议成立，裁定移送的，则同时退回预收的案件受理费。

　　三、管辖权异议裁定书的格式

　　最高人民法院1993年制定的《法院诉讼文书样式（试行）》对于管辖权异议裁定书的制作格式作了明确规定。该格式适用至今已有近20年的时间。笔者认为该文书样式在两个方面存在较大问题。

　　（一）当事人称谓不合理

　　在1993诉讼文书样式中，管辖权异议裁定书首部当事人的称谓为“原告”、“被告”，并且需要列明本案全部当事人。这一做法不妥。首先，被告在答辩期间提出管辖权异议申请，是针对原告选择受诉法院而言，争议发生在提出管辖权异议的被告与原告之间，与本案其他当事人无关，将其他当事人纳入裁定书纯属画蛇添足。其次，将未提出管辖权异议的被告列为当事人之一，就意味着赋予了其提起上诉的权利，这显然是有违一般的法律和逻辑。综上，1993年诉讼文书样式对管辖权异议裁定书的设定，既不符合管辖权异议处理程序的自身特性，又违反一般的诉讼法理。因此在制作管辖权异议裁定书时，应将当事人称谓确定为“申请人”和“被申请人”，其中提出管辖权异议申请的被告为申请人，原告为被申请人，未提出管辖权异议的被告无需在裁定书首部列明。

　　由此笔者还联想到诉讼财产保全裁定书的制作，依据1993年诉讼文书样式，同样在首部依原、被告的身份列明本案全部当事人。这同样存在与财产保全无关的当事人能否申请复议的问题。比如原告申请冻结被告甲的财产，那么被告乙能否申请复议？对此，笔者认为同样应采用“申请人”与“被申请人”的称谓更为合理。这一点从2003年最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定（试行）》中亦能得到印证，其在对证据保全裁定书的设定中，文书首部采用了申请人和被申请人的称谓。

　　（二）遗漏案件受理费的负担

　　纵观最高人民法院1993年诉讼文书样式，其中既需交纳案件受理费或申请费，又未要求在诉讼文书中写明诉讼费用负担的诉讼文书只有两类，一是管辖权异议裁定书，一是财产保全裁定书。对于后者而言，因为诉讼保全申请费的负担取决于案件的最终裁判结果，只能在结案的裁判文书中写明如何负担，所以在作出财产保全裁定时无需对申请费的负担作出明确。而管辖权异议裁定书不要求写明诉讼费用的负担则令人费解，也容易给人们造成管辖权异议不收取诉讼费用的错误印象，同时这种做法也不符合司法公开的要求。

　　笔者认为，管辖权异议裁定书尾部应写明诉讼费用的负担情况。《诉讼费用交纳办法》规定，管辖权异议不成立的才需交纳案件受理费，成立的则不需交纳。据此，应区分两种情况写明诉讼费用的负担。一是，管辖权异议不成立的，写明“案件受理费×元，由被告×承担”；二是管辖权异议成立的，写明“被告×预交案件受理费×元，予以退还”。