中共中央、国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见
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中共中央、国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见
中共中央 国务院
中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见
(2008年6月8日)
新中国成立后，特别是改革开放以来，我国集体林业建设取得了较大成效，对经济社会发展和生态建设作出了重要贡献。集体林权制度虽经数次变革，但产权不明晰、经营主体不落实、经营机制不灵活、利益分配不合理等问题仍普遍存在，制约了林业的发展。为进一步解放和发展林业生产力，发展现代林业，增加农民收入，建设生态文明，现就全面推进集体林权制度改革提出如下意见。
一、充分认识集体林权制度改革的重大意义
(一)集体林权制度改革是稳定和完善农村基本经营制度的必然要求。集体林地是国家重要的土地资源，是林业重要的生产要素，是农民重要的生活保障。实行集体林权制度改革，把集体林地经营权和林木所有权落实到农户，确立农民的经营主体地位，是将农村家庭承包经营制度从耕地向林地的拓展和延伸，是对农村土地经营制度的丰富和完善，必将进一步解放和发展农村生产力。
(二)集体林权制度改革是促进农民就业增收的战略举措。林业产业链条长，市场需求大，就业空间广。实行集体林权制度改革，让农民获得重要的生产资料，激发农民发展林业生产经营的积极性，有利于促进农民特别是山区农民脱贫致富，破解“三农”问题，推进社会主义新农村建设。
(三)集体林权制度改革是建设生态文明的重要内容。建设生态文明、维护生态安全是林业发展的首要任务。实行集体林权制度改革，建立责权利明晰的林业经营制度，有利于调动广大农民造林育林的积极性和爱林护林的自觉性，增加森林数量，提升森林质量，增强森林生态功能和应对气候变化的能力，繁荣生态文化，促进人与自然和谐，推动经济社会可持续发展。
(四)集体林权制度改革是推进现代林业发展的强大动力。林业是国民经济和社会发展的重要公益事业和基础产业。实行集体林权制度改革，培育林业发展的市场主体，发挥市场在林业生产要素配置中的基础性作用，有利于发挥林业的生态、经济、社会和文化等多种功能，满足社会对林业的多样化需求，促进现代林业发展。
二、集体林权制度改革的指导思想、基本原则和总体目标
(五)指导思想。全面贯彻党的十七大精神，高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，大力实施以生态建设为主的林业发展战略，不断创新集体林业经营的体制机制，依法明晰产权、放活经营、规范流转、减轻税费，进一步解放和发展林业生产力，促进传统林业向现代林业转变，为建设社会主义新农村和构建社会主义和谐社会作出贡献。
(六)基本原则。坚持农村基本经营制度，确保农民平等享有集体林地承包经营权；坚持统筹兼顾各方利益，确保农民得实惠、生态受保护；坚持尊重农民意愿，确保农民的知情权、参与权、决策权；坚持依法办事，确保改革规范有序；坚持分类指导，确保改革符合实际。
(七)总体目标。用5年左右时间，基本完成明晰产权、承包到户的改革任务。在此基础上，通过深化改革，完善政策，健全服务，规范管理，逐步形成集体林业的良性发展机制，实现资源增长、农民增收、生态良好、林区和谐的目标。
三、明确集体林权制度改革的主要任务
(八)明晰产权。在坚持集体林地所有权不变的前提下，依法将林地承包经营权和林木所有权，通过家庭承包方式落实到本集体经济组织的农户，确立农民作为林地承包经营权人的主体地位。对不宜实行家庭承包经营的林地，依法经本集体经济组织成员同意，可以通过均股、均利等其他方式落实产权。村集体经济组织可保留少量的集体林地，由本集体经济组织依法实行民主经营管理。
林地的承包期为70年。承包期届满，可以按照国家有关规定继续承包。已经承包到户或流转的集体林地，符合法律规定、承包或流转合同规范的，要予以维护；承包或流转合同不规范的，要予以完善；不符合法律规定的，要依法纠正。对权属有争议的林地、林木，要依法调处，纠纷解决后再落实经营主体。自留山由农户长期无偿使用，不得强行收回，不得随意调整。承包方案必须依法经本集体经济组织成员同意。
自然保护区、森林公园、风景名胜区、河道湖泊等管理机构和国有林(农)场、垦殖场等单位经营管理的集体林地、林木，要明晰权属关系，依法维护经营管理区的稳定和林权权利人的合法权益。
(九)勘界发证。明确承包关系后，要依法进行实地勘界、登记，核发全国统一式样的林权证，做到林权登记内容齐全规范，数据准确无误，图、表、册一致，人、地、证相符。各级林业主管部门应明确专门的林权管理机构，承办同级人民政府交办的林权登记造册、核发证书、档案管理、流转管理、林地承包争议仲裁、林权纠纷调处等工作。
(十)放活经营权。实行商品林、公益林分类经营管理。依法把立地条件好、采伐和经营利用不会对生态平衡和生物多样性造成危害区域的森林和林木，划定为商品林；把生态区位重要或生态脆弱区域的森林和林木，划定为公益林。对商品林，农民可依法自主决定经营方向和经营模式，生产的木材自主销售。对公益林，在不破坏生态功能的前提下，可依法合理利用林地资源，开发林下种养业，利用森林景观发展森林旅游业等。
(十一)落实处置权。在不改变林地用途的前提下，林地承包经营权人可依法对拥有的林地承包经营权和林木所有权进行转包、出租、转让、入股、抵押或作为出资、合作条件，对其承包的林地、林木可依法开发利用。
(十二)保障收益权。农户承包经营林地的收益，归农户所有。征收集体所有的林地，要依法足额支付林地补偿费、安置补助费、地上附着物和林木的补偿费等费用，安排被征林地农民的社会保障费用。经政府划定的公益林，已承包到农户的，森林生态效益补偿要落实到户；未承包到农户的，要确定管护主体，明确管护责任，森林生态效益补偿要落实到本集体经济组织的农户。严格禁止乱收费、乱摊派。
(十三)落实责任。承包集体林地，要签订书面承包合同，合同中要明确规定并落实承包方、发包方的造林育林、保护管理、森林防火、病虫害防治等责任，促进森林资源可持续经营。基层林业主管部门要加强对承包合同的规范化管理。
四、完善集体林权制度改革的政策措施
(十四)完善林木采伐管理机制。编制森林经营方案，改革商品林采伐限额管理，实行林木采伐审批公示制度，简化审批程序，提供便捷服务。严格控制公益林采伐，依法进行抚育和更新性质的采伐，合理控制采伐方式和强度。
(十五)规范林地、林木流转。在依法、自愿、有偿的前提下，林地承包经营权人可采取多种方式流转林地经营权和林木所有权。流转期限不得超过承包期的剩余期限，流转后不得改变林地用途。集体统一经营管理的林地经营权和林木所有权的流转，要在本集体经济组织内提前公示，依法经本集体经济组织成员同意，收益应纳入农村集体财务管理，用于本集体经济组织内部成员分配和公益事业。
加快林地、林木流转制度建设，建立健全产权交易平台，加强流转管理，依法规范流转，保障公平交易，防止农民失山失地。加强森林资源资产评估管理，加快建立森林资源资产评估师制度和评估制度，规范评估行为，维护交易各方合法权益。
(十六)建立支持集体林业发展的公共财政制度。各级政府要建立和完善森林生态效益补偿基金制度，按照“谁开发谁保护、谁受益谁补偿”的原则，多渠道筹集公益林补偿基金，逐步提高中央和地方财政对森林生态效益的补偿标准。建立造林、抚育、保护、管理投入补贴制度，对森林防火、病虫害防治、林木良种、沼气建设给予补贴，对森林抚育、木本粮油、生物质能源林、珍贵树种及大径材培育给予扶持。改革育林基金管理办法，逐步降低育林基金征收比例，规范用途，各级政府要将林业部门行政事业经费纳入财政预算。森林防火、病虫害防治以及林业行政执法体系等方面的基础设施建设要纳入各级政府基本建设规划，林区的交通、供水、供电、通信等基础设施建设要依法纳入相关行业的发展规划，特别是要加大对偏远山区、沙区和少数民族地区林业基础设施的投入。集体林权制度改革工作经费，主要由地方财政承担，中央财政给予适当补助。对财政困难的县乡，中央和省级财政要加大转移支付力度。
(十七)推进林业投融资改革。金融机构要开发适合林业特点的信贷产品，拓宽林业融资渠道。加大林业信贷投放，完善林业贷款财政贴息政策，大力发展对林业的小额贷款。完善林业信贷担保方式，健全林权抵押贷款制度。加快建立政策性森林保险制度，提高农户抵御自然灾害的能力。妥善处理农村林业债务。
(十八)加强林业社会化服务。扶持发展林业专业合作组织，培育一批辐射面广、带动力强的龙头企业，促进林业规模化、标准化、集约化经营。发展林业专业协会，充分发挥政策咨询、信息服务、科技推广、行业自律等作用。引导和规范森林资源资产评估、森林经营方案编制等中介服务健康发展。
五、加强对集体林权制度改革的组织领导
(十九)高度重视集体林权制度改革。各级党委、政府要把集体林权制度改革作为一件大事来抓，摆上重要位置，精心组织，周密安排，因势利导，确保改革扎实推进。要实行主要领导负责制，层层落实领导责任。建立县(市)直接领导、乡镇组织实施、村组具体操作、部门搞好服务的工作机制，充分发挥农村基层党组织的作用。改革方案的制定要依照法律、尊重民意、因地制宜，改革的内容和具体操作程序要公开、公平、公正。在坚持改革基本原则的前提下，鼓励各地积极探索，确保改革符合实际、取得实效。要加强对领导干部、林改工作人员包括农村基层干部的培训，强化调度、统计、检查、督导和档案管理工作。要严肃工作纪律，党员干部特别是各级领导干部，要以身作则，决不允许借改革之机，为本人和亲友谋取私利。要健全纠纷调处工作机制，妥善解决林权纠纷，及时化解矛盾，维护农村稳定。
(二十)切实加强和改进林业管理。各级林业主管部门要适应改革新形势，进一步转变职能，加强林业宏观管理、公共服务、行政执法和监督。要深入调查研究，认真总结经验，加强工作指导，改进服务方式。推行林业综合行政执法，严厉打击破坏森林资源的违法行为。要加强森林防火、病虫害防治等公共服务体系建设，健全政府主导、群防群治的森林防火、防病虫害、防乱砍滥伐的工作机制。建立科技推广激励机制，加大培训力度，实施林业科技入户工程。加强基层林业工作机构建设，乡镇林业工作站经费纳入地方财政预算。
(二十一)努力形成各方面支持改革的合力。集体林权制度改革涉及面广、政策性强。各有关部门要各司其职，密切配合，通力协作，积极参与改革，主动支持改革。各群众团体和社会组织要发挥各自作用，为推进集体林权制度改革贡献力量。加强舆论宣传，努力营造有利于集体林权制度改革的社会氛围。
集体林权制度改革是农村生产关系的重大变革，事关全局、影响深远。我们要紧密团结在以胡锦涛同志为总书记的党中央周围，高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，解放思想，坚定信心，开拓进取，扎实推进集体林权制度改革，为夺取全面建设小康社会新胜利作出新的贡献。
关于印发梅州市韩江梅江沿岸重点堤围除险加固工程建设管理办法的通知
广东省梅州市人民政府
梅市府〔2008〕18号
关于印发梅州市韩江梅江沿岸重点堤围除险加固工程建设管理办法的通知
各县（市、区）人民政府，市府直属有关单位：
现将《梅州市韩江梅江沿岸重点堤围除险加固工程建设管理办法》印发给你们，请认真按照执行，执行中遇到的问题，请径向市水利局反映。
梅州市人民政府
二○○八年三月十二日
梅州市韩江梅江沿岸重点堤围
除险加固工程建设管理办法
第一章 总则
第一条 为加强我市韩江、梅江沿岸重点堤围除险加固工程建设管理，根据水利部《水利工程质量管理规定》、《堤防工程建设管理暂行办法》、《水利工程建设监理规定》、《水利工程建设项目验收管理规定》等规定，结合我市实际，制定本办法。
第二条 本办法所称韩江、梅江沿岸重点堤围除险加固工程（以下简称工程），是指列入省城乡水利防灾减灾工程专项的16宗41条180公里重点堤围的建设。
除险加固内容包括堤身加固、堤基处理、堤后回填和电排站、涵、闸及穿堤建筑等工程。
第三条 工程实施时间从2008年开始至2010年完成。
第四条 工程建设贯彻“百年大计，质量第一”的建设方针，严格执行“项目法人责任制、招标投标制、工程监理制、合同管理制、竣工验收制”，坚持科学设计和施工，加快工程建设进度，降低造价。
第二章 管理机构与职责
第五条 市级成立梅州市韩江梅江沿岸重点堤围除险加固工程建设领导小组，下设指挥部。其主要职责：
（一）指导、协调、检查、督促全市工程建设；
（二）组织可行性研究报告和初步设计报告的审查，报有关部门审批；
（三）督促各县（市）落实建设自筹资金，监督工程建设资金的使用；
（四）加强对工程质量的督查；
（五）定期召开会议，分析研究解决建设过程中的热点和难点问题；
（六）加强宣传报道，总结、交流建设工作经验，营造良好的建设管理氛围。
第六条 各县（市）成立相应的工程建设领导小组或指挥部，其主要职责；
（一）负责辖区内重点堤围工程按照批准的建设规模、标准、内容组织工程建设，对工程建设的进度、质量、安全、投资负领导责任；
（二）负责组建项目法人；
（三）负责处理工程征地、拆迁和协调工程建设外部关系，为工程施工营造良好的工作环境和外部条件，确保无障碍施工；
（四）负责项目建设资金筹措、使用和监管。
第七条 各县（市）应按有关规定组建项目法人（建设单位），县（市）水行政主管部门、堤防工程管理单位或工程所在地的镇人民政府可作为项目法人，组建方案报县（市）人民政府批准。项目法人（建设单位）的主要职责:
（一）按照批准的建设规模、标准、内容组织实施，对工程建设的进度、质量、安全、投资负直接责任；
（二）按照资金管理的有关规定，确保资金使用安全，制订年度资金计划和施工计划，严格控制工程投资；
（三）按照水利工程建设管理程序组织工程建设，办理项目的开工许可手续；
（四）依据招投标有关法律法规开展工程建设设计、施工、监理等的招标工作；
（五）依法签订勘察、设计、施工、监理等合同，并严格按合同条款执行；
（六）负责办理工程质量监督手续，按规定缴纳质量监督费；
（七）负责组织工程基础等重要隐蔽工程验收、单位工程验收，做好工程竣工验收的各项准备工作，提交工程竣工验收申请；
（八）其他依法应当履行的职责。
第三章 规划、设计、审批
第八条 工程设计标准为20年一遇洪水标准。
第九条 工程设计，必须科学规划，精心设计，并委托有水利设计资质的单位设计。
第十条 建设规划方案由市水行政主管部门组织完成并报省发展和改革委员会审批。
第十一条 工程设计审批权限：
（一）可行性研究报告，原有堤围加固逐条设计，以县（市）为单位统一经省专家组咨询后报市发展和改革局审批；新建堤围逐条设计，以市为单位统一经省专家组咨询后报市发展和改革局审批；
（二）初步设计应逐条堤围进行，并报市水行政主管部门审批。
第四章 项目招投标管理
第十二条 工程的设计、施工、监理等应按招投标有关规定进行招投标。
工程的招投标应按梅州市人民政府办公室《关于印发梅州市工程建设项目招标投标管理办法的通知》（梅市府办〔2004〕14号）和梅州市建设局、梅州市发展和改革局、梅州市监察局《关于实行工程量清单招标投标的通知》（梅市建联字〔2006〕14号）精神，凡是能实行工程量清单报价的建设项目，一律实行工程量清单报价进行招投标。
各级财政部门对建设项目的预算进行审核并提出工程招标的最高报价值。
第十三条 投标人应具备以下条件：
（一）具有水利水电工程施工总承包三级以上（含三级）资质；
（二）有承担过类似工程项目的施工经验，并具有较好的业绩；
（三）具有为实施本工程所必须的流动资金或信贷额；
（四）具备满足施工要求的施工设备；
（五）项目经理必须持有三级以上（含三级）“水利工程项目经理证”，有担任过类似工程项目经理的施工经验，并附有业绩证明；
（六）技术负责人必须是水工或水利水电施工专业，具有工程师以上职称的，有担任过类似工程技术负责人的施工经验。
第十四条 工程禁止挂靠投标，禁止转包和分包。
第五章 建设监理
第十五条 工程建设监理单位应严格执行水利工程建设监理规定，并根据合同约定进行全面、有效管理。
第十六条 监理单位应严格执行隐蔽工程施工工序“开仓许可制度”，强化施工工序质量过程控制，凡上一工序不合格的，监理不得办理下一工序施工许可手续，严格控制工程质量。
第六章 施工合同及质量安全管理
第十七条 工程建设必须强化合同管理：
（一）工程的施工承包合同应按照《水利水电土建工程施工合同示范文本》的格式和内容签订；
（二）施工单位必须按照承包合同约定，派出相应的管理、技术、施工人员以及施工机械设备进行施工，并对施工质量、进度、安全及施工范围内的环境保护负责；未经项目法人同意，施工单位派驻现场的项目经理、技术负责人、质量负责人等主要管理人员不得擅自更换或缺岗；未经监理批准，施工机械设备不得退场；
（三）工程建设应保证工程质量，积极采用新技术、新工艺和新材料，缩短建设工期和降低工程造价。
第十八条 加强工程施工质量安全管理，保障工程质量和施工安全：
（一）推行质量终身责任制，签订责任书，实行“项目法人负责、施工单位保证、监理单位控制、政府质量监督部门监督”的质量管理体系；
（二）工程质量由项目法人（建设单位）全面负责。项目的设计、施工、监理和设备、材料供应、质量检测等单位应按照合同及有关规定对各自承担的工作质量和安全负责；
（三）工程参建各方应依法建立健全质量安全保证和检查体系，配备足够专职人员负责质量安全管理工作；
（四）必须加强工程质量检测，施工单位应委托具有水利资质的质量检测单位开展检测工作，项目法人应同步做好不少于15%的检测工作；
（五）施工单位或施工人员必须严格按照国家和水利部颁发的有关工程质量安全规程、规范和标准进行施工。现场监理或施工质量安全检查人员有权责令有违章操作及质量安全隐患的工程限期整改或停工，待整改后方可复工；
（六）基础处理、防渗处理等重要的隐蔽工程的质量，须经质量监督单位验收合格后，方可进行后续工程施工；
（七）工程实行“质量一票否决制”，对施工质量不合格的工序、单元工程，必须返工或修补直至验收合格。否则，监理单位不予计量签证，项目法人（建设单位）不予支付工程款和组织验收，施工单位不得进行后续工程施工；
（八）工程基础验收、单位工程验收和竣工验收应当有质量监督单位核定的工程质量合格的意见；未经质量核定，或核定质量不合格的，项目法人不得组织相关验收和交付使用。
第七章 资金管理
第十九条 工程建设应严格资金管理：
（一）韩江、梅江沿岸重点堤围除险加固工程资金实行单独建账核算，严格管理，确保专款专用；
（二）建设资金由财政部门直接支付，建设单位根据工程进度和资金到位情况，按照建设资金拨付管理程序，由施工单位填报《建设项目投资进度表》并提出资金书面申请，经监理单位、建设单位签证后送同级财政投资审核中心审核，财政部门根据投资审核中心的审核意见，将建设资金直接支付到施工单位或材料供应商；
（三）建设项目使用银行贷款的，按银行合同约定条款在财政部门监督下直接支付施工单位或材料供应商；
（四）工程预、结算由同级财政部门进行审核，建设工程的价款结算，建设单位与施工单位在签订施工合同时，工程预付款、工程进度款、工程竣工价款结算、工程质量保证金应严格按照广东省财政厅、广东省建设厅《转发财政部建设部关于印发〈建设工程价款结算暂行办法〉的通知》（粤财建〔2005〕11号）和广东省建设厅、广东省财政厅《转发建设部、财政部关于印发〈建设工程质量保证金管理暂行办法〉的通知》（粤建管字〔2005〕100号）的规定执行。工程结算由同级财政部门进行审核；
（五）市政府投资综合管理部门、财政、审计、监察等部门对项目资金拨付和使用进行全程监督。
第八章 用地审批
第二十条 建设应依法办理有关用地审批手续。建设占用国有建设用地的，应依法办理收回国有土地使用权审批手续，并依法实施补偿；占用集体土地的，应在工程规划、设计阶段，提前与国土资源部门联系，做好用地预审、土地规划调整、农用地转用及土地征收审批材料的准备工作，尽早上报审批。
第九章 工程验收
第二十一条 工程验收应依据有关水利工程建设项目验收管理规定及验收规程、规范、标准执行。
第二十二条 工程竣工后必须进行财务决算，并经审计部门审计，并出具审计意见。
第二十三条 工程验收主持单位必须及时组织竣工验收，工程验收必须具备合格的竣工验收资料，并建立技术档案。
第十章 工程管理
第二十四条 工程建设完成后，落实工程维修养护费用，所需经费由县级财政核拨。
第二十五条 工程竣工验收后，应及时移交工程管理单位。
第十一章 廉政建设
第二十六条 项目主管部门、项目法人（建设单位）应当会同发改、财政、监察部门对工程建设进行监督。同时，与检察机关建立同步预防监督制度，接受人大代表、政协委员监督和检查。严肃查处违法、违纪行为。
第二十七条 接受新闻媒体和群众的监督，采取立碑等形式公布项目名称、建设地点（河流）、建设主要内容、主要工程量、投资、防洪标准、项目行政、技术负责人、施工单位及其责任人、开工时间和竣工时间等内容。
第二十八条 开展争先创优和劳动竞赛活动。市工程建设指挥部每年度对工程建设的质量和进度进行检查、评比，对工程建设中成绩突出的单位和个人进行表彰奖励。
第二十九条 工程建设过程中因违反有关规定、管理不善、弄虚作假等，造成投资失控、质量低劣、损失浪费或者质量安全责任事故的，依法给予处理。对责任单位予以通报批评，并建议有关部门降低其资质等级或吊销资质证书；对责任人给予行政纪律处分，构成犯罪的，依法移交司法机关处理。
第三十条 本办法自2008年3月1日起施行，至该工程完成后自行失效。
中国行政法和行政法学的发展
国家行政学院教授 应松年
一
作为一个重要的部门法，中国行政法与新中国同龄。50年代曾产生了一大批行政法。据统计，1949年至1956年，颁布的行政法规范总数达870件。但1957年以后，这个数字直线下降。1958年为147件，1960年为50件，1966年仅6件。此后的20年间，行政法几乎是空白。
50年代行政法的发展，曾一度引起对行政法学的研究。当时北京的法律院校曾开设苏维埃行政法课程，一批苏联行政法著作被介绍过来，对中国行政法产生了相当的影响。但这一进程至50年代末就中断了。
二
（一）中国行政法的迅速发展，以1978年十一届三中全会为契机。十一届三中全会以后，随着改革开放的逐渐深入，迫切要求加强行政法制建设。这构成了我国行政法发展的经济基础和社会基础。1978年以后，行政立法迅速增加。就内容而言，一方面仍以经济行政法为重点，同时也注意到法制的总体平衡，广泛涉及社会的各个方面。包括政府机构、民政、司法、公安、军事、民族、财政、税务、外资、海关、农林、水利、土地、城建、环保、交通、邮政、劳动人事、商标、文化、教育、科技、卫生、统计等领域，都制定了一些法律。另一方面，还将相当的注意力集中于建立一些重要的、基本的、关系到全局的行政法律制度。这是实践发展的必然要求。其中，对今后行政法发展起重要作用的是1982年的《民事诉讼法（试行）》和1987年1月1日生效的新修改的《治安管理处罚条例》。《民事诉讼法（试行）》第三条第二款规定，法律规定的行政案件可以向法院起诉，遵循民事诉讼程序；新修改的《治安管理处罚条例》，将1957年旧条例规定对治安处罚不得起诉改为可以提起行政诉讼。由于治安处罚案件数量多，涉及面广，作为被告的公安机关是政府内最有权威的机构；治安行政诉讼的特殊性使民事诉讼程序难以适应，所有这些都为行政法中最重要的立法——行政诉讼法的诞生创造了条件。
（二）从1978年到1989年，与行政法发展相适应，中国行政法学研究也逐步发展起来。
1.1983年法学教材编辑部组织的行政法学统编教材《行政法概要》问世。这是新中国成立以来第一部行政法学教材。该书以总结和概括中国的行政法制实践为基础，同时借鉴各国的有益经验，力图创建中国的行政法学。尽管这部著作存在着某些不足，但它所体现的理论联系实际的学风和新建立起来的体系以及其中的某些章节，对其后我国行政法学的发展产生了深远的影响。我国行政法学研究开始步入正轨。
与此同时，新的行政法学教材和著作不断出版，国外著作也陆续得到介绍。
2.在此期间，各高等法律院校纷纷开设行政法课程。1986年行政法研究会在江苏常州市正式成立，从此行政法学者有了自己的学术组织。同年，在已故著名法学家陶希晋的倡导下，组织在京的行政法理论与实际工作者，成立行政立法研究组，专事起草行政方面的基本法，开创了立法机关组织专家起草法律草案的先河，为行政法学者与实践相结合提供了组织保证。
三
1989年以后，中国行政法和行政法学研究伴随着经济体制改革，建设社会主义市场经济体制的发展而迅速发展，取得了令人瞩目的成就。这些成就主要表现在：
（一）作为行政法基本法的行政诉讼法（1989年）、国家赔偿法（1994年）和行政处罚法（1997年）相继颁行。
行政诉讼法的颁布实施，开创了我国民主法制建设的新局面，是中国行政法发展的里程碑。
1.行政诉讼制度的建立，使公民权益在受到行政权的侵害时能得到切实的保障，这也是市场经济条件下“权利本位”意识增强的必然反映。根据行政诉讼法的规定，公民、法人和其他组织，在认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益时，有权向法院提起诉讼。人民法院有权对行政机关的具体行政行为是否合法进行审查，根据事实和法律做出维持、撤销、履行法定职责和变更等不同的判决。
国家赔偿法是与行政诉讼同一类型的法，都以监督行政机关的具体行政行为是否合法为主要任务。不同的是，国家赔偿法进一步规定，当行政机关的具体行政行为违法，侵犯公民合法权益造成损害时，国家要承担赔偿责任。国家赔偿法所建立起来的行政赔偿责任制度，是行政诉讼制度的继续和发展。应该说，赔偿制度的建立，加强了对行政机关是否依法行政监督的力度。
行政诉讼法和国家赔偿法所建立的相应制度，是适应我国民主法制和保护人权发展需要的现代行政法制度。行政诉讼法确立的被告承担举证责任、时限和强制执行的制度，国家赔偿法建立的以违法为赔偿的归责原则、事实行为造成损害的赔偿责任等制度，都是先进的制度。
2.从一定意义上说，行政诉讼法不仅是建立了一项诉讼制度，更重要的是建立了一项民主制度。行政诉讼法不仅保护公民合法权益，更重要的是，它从监督的角度，要求行政机关依法行政。行政诉讼法第一次确立了具体行政行为合法与违法的标准，并规定人民法院有权对违法行政行为予以撤销。正是在行政诉讼制度的推动下，促进了行政机关依法行政的自觉性。在这之后，依法行政的要求常见于各种政府文件，并逐步形成共识，此后的行政立法也更加注意贯彻法律优先原则。自90年代中期，“依法行政”进入政府工作报告，成为各级政府施政的基本方针。从法律渊源上说，这是行政诉讼制度建立以后合乎逻辑的发展。而依法行政正是依法治国的核心和关键。
3.行政诉讼法的实施，要求与之相关的行政法律法规的完善和健全。可以说，1989年以后重要行政立法的研究、起草和制定，都直接受到行政诉讼法的影响。
4.行政诉讼法的颁行，一项新的民主制度与诉讼制度的诞生，在法学领域，尤其是行政法学领域，引起了巨大震动。研究行政诉讼制度的著作如雨后春笋。行政诉讼法学的发展，又要求和带动了行政法学研究范围的扩大和探讨的深入。
中国现代法治的重要标志之一，是1997年颁布的《中华人民共和国行政处罚法》。行政处罚法主要是直接规范行政机关如何做出处罚行为，即直接规范行政行为以保证行政机关依法行政的法，但其意义远远超出处罚范围。行政处罚法规定的一系列制度，反映出依法治国、依法行政的许多基本原则，具有极为重要的普遍意义。
1.确定了“处罚法定”原则。处罚法定原则要求行政机关做出的任何处罚行为，必须有法律依据。“法无明文规定不得罚”。第一，行政处罚是直接影响公民人身权、财产权的行政行为。确立处罚法定原则，就意味着一切影响公民人身权、财产权的行政行为都必须有法律依据。从更广泛的意义上说，处罚法定加上最近通过的刑法规定的“罚刑法定”，说明只有在法律明文规定的情况下，公民违法才有可能受到处罚，反之，凡法律没有禁止的，公民皆可为之。“法无明文禁止即自由”。以法律作为衡量公民是否有“自由”的唯一标准，这是社会主义法治国家最重要的原则和标准。第二，处罚法定原则表明了行政职权的特点：职权法定。行政职权只有在法律授权时，行政机关才能为之；法律没有授权就不得为之。这与公民的权利不同。公民的权利是：凡法律没有禁止的，都可为之。这是依法行政最重要的原则和标志之一。
2.确立了行政处罚的设定原则。根据行政处罚法的规定，对公民人身权、财产权予以处罚的设定权属于法律。只有经过法律授权，其他规范包括行政法规、地方性法规、规章才能设定，且法律授权多少，才能设定多少。在法律已对行政处罚有规定的情况下，行政法规、地方性法规、规章可以具体化，但必须在法律规定的给予行政处罚的行为、种类、幅度的范围以内。这一规定的普遍意义在于，明确了我国依法行政的两条基本原则。第一，法律优先原则。一切影响公民权利义务的各级各类规范都必须与法律保持一致。第二，法律保留原则。设定影响公民基本权利的规范，都必须有法律的授权。未经授权，不得设定；其中某些事项，如关于人身权的处罚，其设定权只属法律。其他任何规范都不得设定，法律也不予授权。我们可以将前者称为法律的相对保留原则，将后者称为法律的绝对保留原则。其他规范性文件一律不得设定行政处罚。
3.第一次在法律中对行政处罚的程序做了较为完整的规定。其中特别是第一次在中国建立了听证制度；第一次在法律上明文规定了裁执分离制度。这些规定的普遍意义在于：行政处罚程序是对公民不利处分的典型程序。因此，它对不利处分以及其他一般的具体行政行为的程序都有示范和借鉴意义。听证程序的建立，是我国民主与法制建设中的一大突破。虽然行政处罚法中规定的听证制度范围有限，但可以断言，听证制度必将在我国得到迅速发展，成为推动行政机关依法行政的一项强有力的制度；裁执分离制度的明确规定，将对规范行政行为和反腐倡廉产生深远影响。
从以上论述可以清楚地看出我国现代行政法发展的一条清晰脉络：从建立行政诉讼制度，监督和促进行政机关依法行政开始，进而规范行政机关的行政行为本身，使中国逐步走向行政法治。
（二）与行政法的发展同步，行政法的研究也日趋繁荣。
行政诉讼法颁行以后，有关研究行政诉讼的论文、专著、教材迅速增加，行政诉讼法学已形成为独立的法学学科，并随着行政审判实践的发展，其研究也日益深入。1994年国家赔偿法颁行以后，有关国家赔偿法的论文、专著迅速增加，国家赔偿法正在形成独立的法学体系。
行政诉讼法、国家赔偿法、行政处罚法以及其他重要行政法律的颁布实践，大大促进了行政法学的研究。行政法学著作大量出版，尤其是近几年来一批年轻的行政法学者所著行政法学专著不断涌现，显示出行政法学研究正在向纵深发展。行政法学论文已成为法学报刊不可或缺的组成部分，而且拥有了自己的行政法学专门杂志：《行政法学研究》。行政法学理论和实务工作者的队伍不断扩大。行政法学研究正呈方兴未艾之势。
四
