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论公民权利与法治国家的建设

何云笑


内容提要：公民权利的建设与发展是一个真正法治国家的基石，长久以来，我国法治化的推动都以法制建设为物质前提，然而法制的根本是在于公民的权利，也即公民法定权利。保障和促进人权的发展是20世纪以来全世界的共同趋势与追求，人权与法制乃至法治相结合，应当依靠公民（法定）权利作为沟通之桥梁。文章从公民权利与人权之关系，以及对法治国家的建设进行了一些探讨和比较，力图为中国法治国家之建设作些新的且有意义的探索。
关键词： 权利 公民权利 人权 法治国家
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法律和权利（或为人权），是法学中一个基本论题，在政治学或国家政治中也是一个传统话题。权利这个语词的内涵相当丰富，从广义上说，人权只是权利的一个主要方面，而不是全部。法律中的权利概念也有很多区分，不过一般之终极定义，还是降落到人权之上。当决定公民在国家中的地位以及与国家的关系等诸多基础性重大论题时，人权权利又被法律实定化，成为基本权利以及各项普通权利。在一主权国家疆域之内，我们可以把这些人权被法律实定之权利概括称为公民权利。这样有两个优点，一、由于人权的概念较为抽象，对其定义解释争议颇大，且在实际法律操作中较难把握尺度和范围，而公民权利则是法律明文载明或可以依实定法推出的，这样易于真正体现人权、保障人权（起码在司法实践操作中）；二、法律实定的公民权利符合法治国家的要求——以法治国。更好地避开了意识形态和政治的纷扰，在保障落实人权的情况下更能推动社会主义法治国家的建设。公民权利是法律实定化的人权，它是一个开放的权利框架，未被法律或者暂时未被法律囊括的人权内容并没有被遗弃，随着法律和相关制度的完善可以逐步被填充。权利可能始终无法全部被法律实定化（基于人权范围之伸缩性质），但依旧可以根据现行法律推出具体权利内容，譬如我国现行法律中并未明文载有地役权，但可以根据民法通则及相关法律规范推出此民事权利。这样既保障了公民的各项实体权利之实现，亦可保证其权利自身的法律依据，以便救济。
一、法治国家的建设根基——公民权利的法律内涵
设定或重述公民权利这一概念，根本之意在于推动我国法治发展。梳理基本权利、权利、人权等一系列法律概念，目的亦是为法治国家之建设。法治国家的基石是为法律，法律之源是为权利，公民权利（人民主权）决定法制，法制继而决定法治，法治保护人民权利。这些虽为普世且看似简单的逻辑，但实践却并非易事。公民权利、人之权利（人权）虽为法律制度之指导精神、立法之根本，却难以对其把握和理解调控。当代国家，宪法是根本大法，亦可认为所有法律皆源于此，在一些法学流派看来，人们所有之权利是源于法律规范。是宪法法律设定权利，还是权利设定宪法法律，历来争议颇大。自然法学派认为，人权乃是先国家、先宪法之权利，社会契约论者更认为，人民主权（人民让予部分权利）而共同组成国家。质言之，应然法与实然法的关系调和是主要的问题。从现实角度出发，人权确实指导和规制立法与护法（包括守法、执法），法治国家基于民主的、开放的、文明的、自由的、正义的立法体制和严格的、公平的、公正的护法体制。而公民权利的法律性、制度性、规范性能恰好地帮助法治中这两种体制的保障建立和完善。
一国公民在本国内享有全部的法律权利，是为公民权利。自1982年人民共和国新宪法颁布以来，以及相应的民法、刑法、行政法等普通法律出台之后，我国社会进入了一个真正意义上的法制阶段：每一年都有许多新的法律法规出台，旧的法律法规也在不断地修改以适应我国公民权利的发展。人们已经逐步感受到民主、自由、公平、正义的气息，社会主义在经历一系列的大动荡大调整之后，又焕发出新的生机。社会制度的建设不再脱离经济、远离实际，决策者们已经在认真考虑国家需要的是什么，人民需要的是什么，人民在满足生活需求后，自然而然地会关注政治生活，关注自己的权利问题。可以说，这是一个公民权利觉醒的时代。
二、法治国家与保障公民权利之关系
法治国家的目的在于保障公民权利，其实质是保障人权。人权经法律化后成为了公民权利的概念，既然公民权利是由法律实证定之，那就可以通过立法、法律解释等可操作工序进行完善和健全。法制建设的含义即通过建设法律制度来加强和保障公民权利。在利益多元化的当今社会，公民权利的建设意味着个体权利与自由的数量内容和程度上之扩张，也就是公民在国家中的地位提升，这应当包括两个方面，公民个人（自然人）的权利建设与社会自治团体（包括法人、社会公益团体、社会私益团体、其他公民联合团体等）的权利发展。公民个人的权利建设，主要从其政治上的、经济上的、人身自由上的（言论、迁徙、集会、结社、出版等）和社会其他权利出发。公民个体的权利是一切权利建设的基础，但毕竟，公民作为个体，其力量是相当微弱和单薄的， 要真正保障公民的权利，社会自治团体（也就是公民个体联合团体）的权利建设是必要的，这也是公民（市民）社会整体的另一面。现在诸多学者在讨论NGO（非政府组织）在中国的相关问题，尽管部分学者对中国NGO现在的发展状况不甚乐观，认为存在较多问题，但作为新兴的第三种力量，大多数学者们还是对其担负起我国社会结构转型并进而促进政治民主化的历史使命抱有相当大的期望。①执政党已经认识并注意到社会组织的作用与重要性，在中共中央十六届六中全会通过的纲领性文件《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中，“发展社会组织”被多次提到，很显然，高层对NGO的态度已趋正面。虽然NGO的含义与笔者叙述的社会自治团体相比外延大上有些差异，但本质是一样的，就是建设发展由公民个体组成的各种社会团体的权利，以此扩充公民整体权利的范围，进而有效保障公民权利的行使。
代表公民权利行使的社会团体（组织）应当以为维护公民权益为己任，这当然包括各方面的利益。我们也无须只求建立政治性的社会团体（组织）才能保障公民权利的建设与发展。在美国，存在大量的、普遍的民事的结社，这些民事的结社在自觉、自愿的基础上得以发展的。这些民事结社类似于孟德斯鸠所说的社会中介力量，对社会权利起到了社会制衡作用，正是这种民事性的结社，使自由与民主、自由与平等之间的冲突得到了大大的缓解。法国著名学者托克维尔从这里总结美国的经验时说，相信世界上永远也不会再建立新的贵族制度了，他认为普通的公民联合起来，也可以建立起非常富裕、非常有影响、非常强大的社团。公民力量联合之极是成为国家，次之是成为各个大小不一的社会团体（组织），它们都是代表着公民的意志和利益，为维护公民权利而存在并奋斗着。
三、公民权利与法治国家之建设
1、法治国家的大体框架
权力只属于人民（公民），国家只是权力的行使者。法无授权即无权力，权力只有一部分归属自由裁量，总体而言权力是有限的，这是近代国家理念的核心思想与本质要求。宪政国家一般通过两种方式来限制国家权力，一种是限制国家权力的行使方式和范围，明确权力界限；另一种是将国家权力按照一定标准划分，并合理配置给不同的国家机关，进行分权制衡，这两种方式主要还是通过法律来具体运作。现代宪政国家为了保障国家权力在国际竞争中的有利地位，同时考虑到公民权利的保障日益依赖于国家权力，因而开始由消极限制国家权力向主动控制国家权力转变。不接受国家权力的有限性，不承认政府必须“有所为”而“有所不为”的国家，就不可能有真正意义上的宪法和宪政。
公民权利和国家权力之间的主从关系是宪法与法律的精髓，适当的张力是民主国家的综合体现。宪法之实现，最根本的标志就是公民权利和国家权力的良性协调。在二者关系上，公民权利是第一，国家权力才是其次，并努力追求达到公民权利和国家权力的平衡。因此，国家权力的取得必须合法化，没有正当程序的授权不能产生国家权力，也即国家权力必须来源于公民授权，同时受到公民权利的制约。国家权力行使的自由裁量不得侵害公民权利，最终要达到国家权力回归人民权益。只有认真对待宪法和法律，处理好公民权利和国家权力之间的关系，我们才能彻底认识到法律是公民权利的保障书，才能真正建设好法治国家。
2、建设法治国家的精神
建设我国的法治精神，毋宁说是建设法治国家之实质要求。若中国以法而治，则结合本国国情，以社会主义法治的三个层次（境界）为目标，是为基础和适当的。
（1）推崇法律至上（社会主义宪法、法律至上）
宪政主义者的第一要求就是宪法至上。法治国家更及，宪法和普通法律，广义上统称为法律，是国家之最高原则，诚如前述中引用马克思的论断。法律至上的内涵即是，一国所有之公民、团体、组织、部门，均以法律为行为标杆和尺度，若然犯法，必将受法律之惩戒，但除法律之外，再无别物可将此人（或为组织）治罪。法律至上在中国的意思就是，社会主义公民之权利，皆由法律所规范和保障，法无明文不为罪，法律是衡量人们行为的根本准则和统一规范，人民只受治于法律，而不受治于人情好恶。行政部门、社会团体、任何个人和组织都不得侵犯公民之合法权利，法律惩罚侵犯公民权利的行为，同时责令侵权者赔偿，即通过法律救济权利。
（2）贯彻公民在法律面前皆平等（社会主义公民法律地位平等）
在有了法律至上的基础之后，则必须坚持所有公民在法律面前的平等。主要分两个方面理解：a、法律权利的平等。这是一种静态意义上的法律平等，公民的权利由法律设定或推定，那每个公民的权利大小、范围、内容都是一样的，没有人比别人的权利大些或小些，一域之内，只要是吾国公民，权利的涵盖都相同，即一般情况下不存在特权⑤ b、适用法律的平等。公民有权使用同一的法律来维护自己的权利，特别在司法诉讼中，必须体现适用法律的平等。这也是动态意义上的法律平等。英格兰名学者戴雪在其所著《英宪精义》中就述道：“在英格兰四境内，不但无一人在法律之上（即法律至上）；而且每一人，不论为贵为贱，为富为贫，须受命于国内所有普通法律，并须安居于普通法院的管辖权之治下。”③可见，法律的平等是法治精神的重要内容。
（3）以现有法律为主，不断补充公民的权利内容，从保障人权的高度发展保障公民权利，继续扩大法律的权利内涵。
现有法制是建设法治国家的“物质”基础，人权与公民权利是建设法治国家的指引方向。变革20余年来，中国的法制蓬勃发展，各项法律都在完善，如今，中国已制定了400多部法律、800多件行政法规和8000多件地方性法规，中国特色的社会主义法律体系已初步形成。我国公民的权利也由这些法律法规而深刻地展现出来。在签署加入《世界人权宣言》和《公民权利与政治权利国际公约》之后，我国的法制建设就更应该以保障人权为目标，切实地履行到发展和保障中国公民权利的实践当中，为走上真正的法治国家而不懈努力。
就如戴雪教授所观察到的20世纪初英国与法国的巨大差别一样，法治是一个民族文明、民主、自由的标志。当时英格兰实行君主立宪，用法律来控制君王、控制权力，既而保护人民，所以国家蒸蒸日上，最终成为世界霸主的“日不落”帝国。反观法兰西之政制，封建君主集大权于一身，实行武力威权统治（即君权人治），压迫人民、剥削人民，最终导致人民奋起反抗，推翻其建立共和国。可见人治是不能长久的，也是逆历史潮流的，只有人民主权和法律主治才是国家兴旺发达的根源。处在21世纪前端的中国，在已经认识到法治的重要性下，是否应当继续坚定不移并脚踏实地地走下去，真正让自己纳入先进国家之列，让民族屹立于世界文明之林。保障公民权利与法治建国完全体现了社会主义的本质要求，同时也真实地反映了我国社会发展的现实需要。维护和保障公民权利与依法治国是构建和谐社会的重要内容，法治建国的列车已经启动，公民权利之发展与保障正在进行。在不久的将来，希冀吾国人民能更为幸福，中华亦能更为文明、强大。

注释：
①相关内容可参见2007年2月1日出版的第327期《南风窗》
②若涉及到公民的行为能力的问题，本文不加特别说明，概以一般完全行为能力公民论之。另外，为国家和公共利益享有特权的有特殊地位的人亦不予讨论，如国家安全部门、军队人员履行职务，但必须事先经相关法律授权或确认。
③[英]戴雪著 雷宾南译 《英宪精义》中国法制出版社 2001年4月第1版 第237页

安徽省六安市人民政府


关于印发《六安市商品房预售管理办法》的通知



六政[2002]45号

各县区人民政府，六安开发区、叶集试验区管委会，市政府各部门、各直属机构：
　　《六安市商品房预售管理办法》已经市政府第41次常务会议讨论通过，现予印发，请遵照执行。

二○○二年九月九日

六安市商品房预售管理办法


　　第一条 为了加强商品房预售管理，维护商品房交易双方当事人的合法权益，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》、《城市商品房预售管理办法》等有关法律、法规和规章，结合本市实际，制定本办法。
　　第二条 本市行政区域内商品房的预售管理应当遵守《城市商品房预售管理办法》和本办法。
　　第三条 本办法所称商品房预售，是指预售人依法将正在建设中的商品房预先出售，由预购人按合同约定支付定金或购房款的行为。
　　本办法所称预售人，是指预售商品房的房地产开发企业。
　　本办法所称预购人，是指购买预售的商品房的单位或个人。
　　第四条 市、县人民政府房地产行政主管部门，负责本行政区域内商品房预售管理。市房地产管理机构具体负责商品房预售的日常管理工作。
土地、财政、工商、人行等行政管理部门在各自的职责范围内，做好商品房预售管理工作。
　　第五条 预售商品房应当具备下列条件：
　　(一) 已交付全部土地使用权出让金，按税法规定依法交纳土地使用权出让、转让契税，取得土地使用权证书；
　　(二) 持有建设工程规划许可证和施工许可证；
　　(三) 按提供的商品房计算，投入开发建设的资金达到工程建设总投资的25％以上。六安市城市规划区内商品房预售，六层以上的商品房项目，有地下室的应完成总楼层25％的结构工程，无地下室的应完成总楼层33％的结构工程；
　　(四) 已确定施工进度和竣工交付日期；
　　(五) 向房地产行政主管部门办理预售登记，取得《商品房预售许可证》。
　　第六条 房地产开发企业申请办理预售登记和《商品房预售许可证》应当提交下列证件(复印件)及资料：
　　(一) 本办法第五条(一)至(四)项规定的证明材料；
　　(二) 房地产开发企业的资质证书和(营业执照)；
　　(三) 工程施工合同；
　　(四) 商品房预售方案。预售方案应当说明商品房的位置、装修标准、竣工交付日期、预售总面积、交付竣工后的物业管理等内容，并应当附商品房预售总平面图、分层平面图；
　　(五) 法律、法规、规章规定的其他条件。
　　第七条 房地产开发企业可以分期或者分单项向房地产行政主管部门申请《商品房预售许可证》。
　　第八条 房地产行政主管部门接到房地产开发企业申请后应当详细查验各项证件和资料，到现场进行查勘，并自受理申请之日起10日内核发《商品房预售许可证》。对不符合条件的应在10日内书面通知申请人，并告知不予核发的理由。
　　《商品房预售许可证》应当载明预售人的名称和预售商品房项目的座落位置和楼号等。
　　第九条 预售人不得擅自变更已预售的商品房项目的设计和转让预售的商品房项目。
　　第十条 房地产行政主管部门应当对已核发《商品房预售许可证》的项目进展情况进行跟踪监督。
　　房地产行政主管部门应当设立和公布商品房预售的查询投诉电话；对受理的投诉，应当及时处理并予答复。
　　第十一条 预售商品房时，预售人应当向预购人明示下列事项：
　　(一) 预售人的名称、注册地址、联系电话和法定代表人；
　　(二) 《商品房预售许可证》或者其经发证机关确认的复印件；
　　(三) 项目开发进度和竣工交付日期；
(四) 项目及其配套设施的平面示意图；
　　(五) 商品房的结构类型、户型、装修标准以及公共和公用建筑面积的分摊办法；
　　(六) 预售商品房的价格和付款方式；
　　(七) 商品房预售款的专用帐户；
　　(八) 物业管理事项；
　　(九) 法律、法规、规章规定的其他事项。
　　第十二条 预售人委托房地产中介服务机构代理销售的，应当委托有资格的中介服务机构代理并出具委托书，明确委托代理的范围和权限。代理人应当向预购人明示第二十一条规定的事项和下列事项：
　　(一) 代理人的资格证书；
　　(二) 预售人出具给代理人的委托书；
　　(三) 代理人的地址和联系电话。
　　第十三条 预售人、房地产中介服务机构发布商品房预售广告，应当执行《中华人民共和国广告法》、《房地产广告发布暂行规定》等有关规定，广告内容必须真实、合法、科学、准确。
　　第十四条 预售人预售商品房应当与预购人签定商品房预售合同。预售人应当在签约之日起30日内持商品房预售合同到项目所在地房地产行政主管部门和土地行政主管部门办理登记备案手续。
　　第十五条 预售人预售商品房所得款项只能用于购买项目建设必需的建筑材料、设备和支付项目建设的施工进度款及法定税费，不得挪作他用。
　　房地产行政主管部门应当制定对商品房预售款监管的有关制度，并应当加强对商品房预售款收存、使用情况的监督管理。市房地产行政主管部门应当商人行制定《六安市城市规划区商品房预售款监督管理办法》。
　　第十六条 预售人向预购人交付预售的商品房时，应当提供《住宅质量保证书》和《住宅使用说明书》。
　　《住宅质量保证书》应当载明工程质量监督单位检验的质量等级、保修范围、保修期和保修单位等内容。房地产开发企业应当按照《住宅质量保证书》的约定，承担商品房保修责任。
　　《住宅使用说明书》应当对住宅商品房的结构、性能和各部位(部件)的类型、性能、标准作出说明，并提出使用时应当注意的事项。
　　第十七条 预售的商品房交付使用之日起90日内，预购人应当持有关凭证到房地产行政主管部门和土地行政主管部门办理权属登记手续。
　　第十八条 房地产开发企业未按规定办理预售登记，取得《商品房预售许可证》预售商品房的，由房地产行政主管部门责令停止预售、补办手续，没收违法所得，并可处以已收取的预付款1％以下的罚款。
　　第十九条 房地产开发企业未按规定使用商品房预售款的，由房地产行政主管部门责令限期纠正，并可以处以违法所得3倍以下但不超过3万元的罚款。
　　第二十条 房地产行政主管部门和其他有关行政管理部门工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊、索贿受贿的，依法追究行政责任；涉嫌犯罪的，由司法机关依法处理。
　　第二十一条 本办法具体应用中的问题，由市房地产行政主管部门负责解释。
　　第二十二条 本办法自2002年9月20日起施行。