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法律的操行〈1〉:律师制度之本原/范一丁

作者:法律资料网 时间:2024-07-09 13:04:34  浏览:9433   来源:法律资料网
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法律的操行〈1〉:律 师制度之本原

范一丁


法律的存在决定于它的实际作用,而法律 的操行则决定于实际的法律 家们的行为。也正是来自于法律 必然的操行需要,决定了律师做为必不可少的法律 从业人员构成法律 制度的重要组成部分。法律 所建立的制度本身就应该不可避免地包括它的实际运行方式,包括使制度得以建立和维护的规则的执行者。固然法官们是在法律 被立法者制定后最核心的规则实在的象征,但毕竟不能等同于规则普遍存在于社会生活中所需的实际保证,可诉范围似乎是秩序的规则获得法律 强制力保护的范围,但这并不等于社会的秩序范围本身,因为秩序显然来自人们对法律 规则的自觉遵从,这种遵从的自觉所需要的正确性和实在性都需要“从规则到事实的过渡”〈2〉而实现这种过渡的“阐释者”和“整合者”的引导和帮助的必要以及必然正是律 师制度的本原。事实上,有关引导和帮助的作用在法律 意识优先的前提下的重要性,应该是更普遍和更广泛 的。并且,更重要的是,法律(成文法)并不等于实际的行为规则的本身,那么,有关对规则的发现,实际上就是对法律的发现是法律 操行的自身需要,这就说明律 师制度并不产生于一种有关于公平实现的平衡 机制的需要,也不是法治所要求的民主的体现(虽然它体现了民主)。如果法律是合理地存在的,那么,它本身就是公平的。律 师制度来自于法律操行的需要,乃是在于法律的存在所决定的。因此,有关于律 师制度仅只是为完成诉讼程序的正义而有的设置的认识,是片面的和局限的。本文试图对律师制度存在的本原性做出探究,当然是从法律 的需要,从法律操行的需要中找到具体。并且,也只有通过这种具体,才有可能使我们对律师制度存在的准 确定位成为可能和必要。显然,律师制度并不是法律制度补充,因为律师职业更多地体现了法律 操行的必然而使律师成为裁判和行为(依照法律而行为)的合二为一者,虽然法律并不赋予其裁判的权力。因为由于法官并不是实际的依照法律规则的行为者,但律师首先要经历的是自我裁 判和对他人行为裁判,从而代理(参与)他依法律的规则而行为。这种本原性的价值体现对法律而言却往往被忽视、曲解,甚至是一种歧视(对代言人做为个别而决定取舍的任意,并不表明代言人可以没有),因此,我们要做的当然不是在于发现法律 自身应有的反省,而是在于发现我们应该怎样使这种实际存在的原意必然变得更加准确和具体,以致法律自身的存在不因丧失操行或被歪曲而成为空洞的条文。
  一 、反题 。“不是” 后面的宾语:现实的曲解和曲解下的存在
  “存在是合理的”并不能解决“合理的”应该存在的问题,困惑的症结当然在于条件在现实状况下可能改变和未来对于现实条件的改变方面在哪里。也就是说,对应然的和实然的区别,有多少是非正当的,包括实然的存在的虚假和应然的认识的错误。黑格尔说“现实是本质与实在或内与外直接形成的统一。”〈3〉“凡现实的就是合理的,凡合理的就是现实”的这个著名的论题,所包含的当然是现实存在的并不等于合理性的全部,同样,合理的并不一定在现实中能得到完全体现,这仍是在于现实本身是一种变化和发展的过程。关于“不是”实际上应该是确指仍未能体现于现实的“合理”。
1、律师制度不是民主天平上的法码。有关于“民主与法制”的命题其错误是在于法制并非专制。当然法制本身也并不一定体现了民主政治,专制社会同样会有法制 ,但民主社会下的法制所走向的法治化道 路是与人治背道 而驰的,而律师制度做为法制社会的必然产物,却是法治的必然体现。无疑,有关于民主,是政治学的概念,这是很清楚的,而律师制度是法律制度的必要构成,却并不必然体现民主。以律师制度做为民主的体现,其谬误是在于对专制而言的民主如果说没有法律的保护,同样是不可能通过律师制度来使民主得以体现的。如果法律制度本身没有体现民主,律师制度就无根据去维 护民主,当然,有关于这一论点的产生显然是受有关对法律是“国家意志的体现”理论的偏狭理解所致,即认为国家意志做为“公意”的强权性,是与个人权利获得维护的“个人意志”的服从性相冲突的,律师因此是这种冲突的平衡需要,但这一认识的错误产生的根由是在于把法制的不恰当和不合理 衍变成“公意”的强权,从而误导了个体(众多个体)对这种不合理对抗,即民主的需要,使律师制度成为一种与法制相对抗的存在 ,这是完全脱离了律师制度本原性的错误。因为没有法律制度的需要,则不会产生律师制度,律师所从事的只能是法律所定制内的工作,而不可能在根本上与之形成对立,以律师制度做为民主制 度天平上的法码,难道 另一端是专制的强大(实际上在尚未摆脱人治影响的现有社会政治条件下,这种专制的存在并非法制设置的本来 含意)在法制范围内的矛盾?这当然不是法制所定义的它的操行的需要,因为法制所追求的是统一,而不是一种无所适从的冲突和矛盾。当然,在这一问题的进一步的认识后,我们会发现一个世俗成见的背后,即对于权力拥有者而言,法律是否只是成为当权者(少数人)要求臣民服从的工具?律师制度因此而成为一种游离于这种被制定的法律之外的一种特许,以帮助不具备权力的人们以达到公平,从而体现民主?哈特在谈到这一问题时用法律的持续性来解释,即“法律有着比它们的制定者和习惯服从他们的那些人持有更长时期的顽强能力”〈4〉。当然,持续性固然可以说明法律是一种“自然”的规则,但不能说明法律仍不可否认的是“人为”的规则,即为当权者意志所左右的规则。当然,哈特也谈到社会的变化,“并不能保证它的持续存在。也许会发生一场革命,社会可能会停止接受这个规则”〈5〉。问题是这种社会变革所带来的法律变化,当然会越来越多地体现了“公意”,即民主,但无论怎样,律师所遵循的规则,却是在于这个法律制度本身。也不是出其左右,并甚至与之形成对抗。公平、正义这一法律的基本命题同样也是社会整体观念的命题,并不能说明在法律不能兑现时,律师有超出其上的权力和理由来运用“法律”使之体现,这显然是自相矛盾的。当然,从这一问题所引伸出的有关社会个体的“公众”(个别的一般)所要求的“正义”的实现和“公平”的保护,其代言人即律师们的存在,是否应在于法律之外的“合理”(对于权力的不受约束而言)?以及更为重要的是对社会的“公意”而言(整体的一般)在遭到背弃时(民主不能体现时)所需要的正义维 护者和牺牲者?那么,在这个意义上的律师制度的设置就并非是法律制度而是社会政治制度的需要,也就是我们在律师是“国家的法律工作者”(1980年《律师暂行条例》第1条)和“律 师是“为社会提供法律服务的执业人员”(1996年《律师法》第2 条)不同定义之间选 择的犹豫和不清所反映出的问题:固然律师可以做为“法律 的发现者”而为法律操行,但法律 做国家和社会的需要其产生是在于立法者,然而律 师仅仅是依 据 法律 的实践者。当然,我们在此有关于律 师制度不是民主天平一端的法码的认识需要,不是在于一种对概念定义恰当的寻求,对实际意义而言,那种过重对于使命和职责的加负,往往会导致在其权利不具有状况下的失 衡,以及因这种失衡所带来的种种责难,甚至是处罚(如权力对律 师行业的排斥,法律对律师调查中伪证的不合理追究)。另一方面,更进一步说,律师制度不是法律所体现的民主天平一端的法码,因为法律做为一种实在,其对民主的体现是法律自身的问题,诉讼中的对抗(公诉案件或民事诉讼中的抗辩式诉讼)并非是为体现民主,而是为体现法律 。从实际角度出发,有关对抗辩的“民主”,是把“公意”中的“正义”之要求强加于律师职责之中,那么,其对立方的不明不白(尤其对公诉案件而言,抗辩中这种出发点不明确所致的对抗,即便是出于维护被告人合法权益,但与维护国家权益的公诉人相比,显得如此的孱弱和无力),往往使公正和公平变成空谈(对一已之公正与对他人之公正被区别对待,等于无公正可言),显然,法律让律师为其操行,并不是出于一种政治上民主需要的考虑,乃是在于法律 所导向的法治如果是民主制度下的产物,那么,法律本身就是民主的,律师制度不再是一种“让人说话”的制 度(不是法律制度),而是让人遵守法律的制度。
2.律师制度不是程序公正的制衡杠杆
程序的公正在于其自身本质以及对这种本质的表现是正常和有效的。引起程序的诉权得以正当体现和保护是程序实际存在基础,但有别于政治制度通过民主所体现的文明和进步,程序的文明和进步是在于其自身的素质,而不是通过“民主”来实现。如果程序是在法制体现专制的情况下产生的,那么,对它的遵循本身就是不民主的,不可能在这种程序规则范围内来实现民主。“当事人在诉讼中平等地享有诉权,这就决定了双方当事人在诉讼上地位平等。”〈6〉诉权的平等所带来的衡平,并不是民主所对应的人权概念的体现,即在社会政治生活和经济生活中人们对自身权力平等的要求是在于这种平等性体现本身往往是不充分和不确定的,因此,民主所体现的就是对人权平等要求的不断改进使之能够充分反映这种要求的制度。但法定程序无疑是确定的,如果程序的公正体现了民主,那么,这种体现也应该是在民主体制下才能实现的。当然,程序的公正所要求的衡平并非一定是民主的,即并非一定体现了人权平等的要求,但即便是对于不民主的程序而言,其衡平仍是可以实现的,即对诉权的相对平等的保证(在某种范围内对诉权范围的缩小,即是不民主的表现),那么,律师制度的代言和代行作用显然不能张扬“民主”,而代言和代行所遵循的程序规则只能是程序所要求实现的方向和目的的体现,即程序如果自身是有衡平的机制,那么,它就是衡平的,至少可以通过如前所言的诉权平等实现,而不必有律师的代行作用它才是衡平的,或者是只有在这种代言和代行作用充分有效体现时(正确体现)才有程序的衡平。不过,在有关于法律还没有被定制为规则时(这种情况应该是更多地普遍存在),也就是即便有法律的一般规则的存在,而尚需依靠法律职业人员去发现并实践那些在一般规则下的具体行为规则时,律师制度仍是程序的组成部份,而不是一种制度为体现或证明其是文明的(民主的)而做的选择。因为做为程序的运行所要求的操行者的存在,是必不可少的。当然,律师职业不同于法官,是在于法律存在的两个必然前提:法律权力的体现者(法官)和法律的遵循行者(对律师而言是委托人)的存在是必不可少的。律师职业是代表法律的遵循者的权利要有程序公正的待遇,这是相对角度不同的法律必需,但不是对立的,也不是一种来自于法律的关怀或防止法官的错误裁判的保险机制,它只是程序规则的必然构成。正是由于以上可能的某些导致错误认识发生和延伸的认识道 路的分岔口的存 在,往往会造成体制自身的部分紊乱而不易找到症结,在这方面,有以下几种表现是尚未被认识清楚的:(1)控辩对抗的支点失衡不是司法不能独立的表现。往往将律师在刑事诉讼中不能充分发挥辩护应有的作用归结为司法活动受到政治和社会的条件因素的干扰,尤其是人治因素的干拢,从而不能体现实体法制的真正目的,这是自扰视线的做法,因为包括法官的素质(也包括法官的薪水不够高),党政领导,甚至是一级政法领导的旨意,均是左右法院独立司法的重要因素,与这些因素相比较,律师的(个人)辩护意见,显得何其微不足道 ,因此,控辩对抗失衡是“人自无力奈何天”的“现实状况”,但事实上,这些实际上确实左右(妨碍)了司法独立的重要因素,肯定不是程序规则内的,那么,这些因素无论如何其有决定性的重要影响力,都不是同一逻辑前提的对等问题,因为毕竟律师制度是法制规则所需要的必然构成,程序规则对律师的需要是对遵行规则的需要,对规则的不遵行,即政治的或社会的干扰因素,不是在程序规则范围内的因素,自然不可能由程序去解决,也就是说,控辩对抗失衡在当前普遍的存在,较多地引起人们重视和担忧,但更多地是去考虑程序之外的若干因素作用,以及对这些因素作用力的消除,但这对程序规则而言,无疑是强其所难的自我扰乱。固然法律应是政治和社会意志的反映,但这种反映毕竟是有所差距的,正是这种差距,使法律规则的缺漏成为不可避免。而对于程序而言,其实践性的重要对于其完善性何其重要,是不言自明的,因为如果没有真正的对法律的实体性的长期的实践过程,是不可能找到有效(有用和有效率)的方法的,方法即是具体的行为规则,这无疑又是某二个差距。这一差距的存在同样会导致那种在观念上的差距去发现规则的漏洞,从而加以利用,但另一方面,则也存在着在技术上(实践性的差距)所导致的欲行不能,正方是找不到依据,反方是有漏洞可寻,正因为如此,,我们就律师制度本身的属性所能做的论述,只能是在现有的程序规则下,对存在的问题和可能的改进进行讨论。这也就是如前所说的,我们对控辩对抗失衡在刑事诉讼程序中要找到它的问题所在,我们只能从程序规则本身缺漏上去找。当然,这样我们会很容易发现这种失衡存在的原因是律 师制度在程序规则中的支点低(对公诉人制度而言),并且不牢靠,失衡是自然的,问题是似乎从形式上看这种失衡是人为的,或者导致另一种认识,即认为这种控辩对抗的程序规则是一种附加的设置,即来自于“民主”或者诸如避免错案,查明事实的需要而设置的,由于这种设置的需要是在于程序规则之外(程序规则无法体现社会公意性的“民主”,也无法体现政治权力对私权者的体恤,以及控辩对抗虽有助于查清事实,但律师制度决不是为查清事实而设定的等等),因此,程序规则对这种设置的“添加性”,显然存在着“异类”的“异体排斥”,当然,因此会造成法官和公诉人“你辩你的,我判我的”的当然正当。问题是我们一直回避(或忘记?),程序规则的这种“排异性”是如何地不正常,程序的正当被要求律师要如何诚实(老实从宽的被告人对坦白事实负责,而不是对规则的严格执行负责),如何地说情(说“法”法官难道 “不懂”)。这些显然不是规则的“规则”,让律师负担了不该有的责任和风险,失去程序规则要体现正当的本意,因为这种正当本身应当在规则之中,而不是在规则之外,难道 我们还不清楚程序规则在现有状况下的“目的”么?这就是我们说的这种状况下明显的“不是”背后的原因,当然这种原因有待进一步认识。(2)辩论式审判的律师代理制度不是程序公正的天平。程序规则中的律师代理制,并不能保证程序是公正的,但程序规则中若没有律师代理制,则程序一定是不公正的。因此,律师代理制在辩论式 审判中的对抗,是程序公正的必要条件,但不是充分条件。也就是说,我们不能认为有了这种对抗中的律师代理制,就可以确保程序的公正,对这一问题的引伸是,似乎有了律师代理制,法律就已给了公正,就无须对实践的定制予以具体。律师制度在辩论式的审判中,被自封为公正的天平,法官居中,而律师是踩跷跷板的,天平职责的神圣但无根据(没有规则),与跷跷板的任意(有规则而不循的其实并不可能,这种认识只是一种假象)之间“理想”与“现实”的冲突,被假象所蒙蔽、扰乱,从而导致对律师制度的利用(用于装饰正义),蔑视(仍是你辩你的,我判我的),不解(律师说话不算数),指责(对法律或事实可以不负责,任予以曲解),甚至愤怒(拉关系走后门)。当然问题似乎仍主要是制度的规则不完善,也就是程序设置的缺陷,这固然是正确的认识,但另一方面的问题被忽略的是,在症结之上的种种混乱认识被利用来制造假象,是这些假象后的混乱认识阻碍或扰乱了程序设置的自我完善,因此,清除这些错误的认识或理论则是首当其冲的。对于这些错误认识或理论,当然不可能一一例举,但可举其要而示之:A.审判中的法官中心主义论。即程序规则最终决定由法官对事实和证据做出取舍,对法律决定适用,那么一切既然都取决于法官,其它的制度设置只不过是形式上的需要。B.律师职责扩张论。即认为律师是公正的化身,是法制的天平,法官只是吹哨子的,因此律师为程序的不公正负责(不公正是律师造成的 )或律师能确保公正而不为(或为之甚少),是应该负有对委托的责任的(收钱办不了事),〈6〉以致负有对社会的责任。〈7〉C.律师与委托人责权等同论。律师的权利和责任是委托人权责的翻版,在诉讼中设置律师代理制度只不过是社会需要而被程序所允许,程序对律师代理制度的被动性,是在于给程序参与者(诉讼当事人)以相对于对法律的权力(专断的裁判权)的公正,是在诉权保障上的措施。给当事人说话的机会,也给律师说话的机,D.完全的国家或社会权力派生论。即律师代理制对程序公正而言,是国家职权或社会公意的需要。律师代理制的首要目的是对社会正义、程序公正负责。对当事人的委托的接收,只不过是通过这种委托的形式,以实现社会或国家所需要的秩序,这种需要在某种意义上应该是当事人的真正内在需要。把私权与公益权、公众的“合意”等同。如此等等 , 偏执和混同,似乎在根源上是由于无法或者是还没有找倒一种正确的表达,尤其对本土性而言,也就是中国特色的法制和法治对律师制度的存在需要,还没有具有“中国特色”的恰当表达,这不仅仅是对存在予以解释和认识,更重要的是,这种解释不清 和 认识不到根源,反过来表明律师制度对程序公正而言,尚未有充分本原意 义的 体现,或正发挥其应有的作用。
3、 律师制度不是通常意义的中介组织制度的翻版。
将律师事务所定性为社会中介组织,意在通过其原有属性的转换,更明确或有效(具体的)地体现社会正义,体现法律面前人人平行等的需要,即将原有的律师是“国家的法律工作者”的具有从属国家主体的特性去掉,实际上是为保证国家行政机关在诉讼程序或其它法律 规则运行程序中的平等主体地位。当然,律师是“为社会提供法律服务的工作者”从属于社会,这是无疑的,但“为社会提供法律服务”仅只是其职业特征,并不是其属性定义,律师职业的工作性质,包括对象范围、工作内容等,是这一定义的全部,但这个陈述性的定义并不是属性定义,并不能从这一定义自然引伸出律师是中介人,律师事务所是中介组织,除非对“中介组织”特别定义,但对通常意义下的“中介组织”,是显然不能揭示律师制度的本质的。首先,“中介组织”没有表现出律师制度与法律不可分的关联性,因为做为“中介组织”在通常意义下是不能体现是为法律的操行而设置的;其次,“中介”做为“媒介”所要连接的对象意指不明。当然,在这里并不是要对有关“中介组织”的定义详加议论,重要的是因这种概念的混乱实质上反映了律师制度的本质属性在未被认识清楚以前,其作用尚未被恰当和有效地充分发挥,同时,也正因为不恰当和无益的作用混杂,使法制规则所求秩序自身受到干扰,从而反过来让人怀凝,即律师度的作用何在?在这方面,可有如下一些表现反映了这些问题:A.掮客式的谋利者。“中介性”的职责根据(与法律的关系在此概念下变得模糊),并不是实质上的无法定职责,只是在非诉职业活动中,现有法律对律师职责均少有规定,熟习和对法律的认知并不是律师职责的根据,律师似乎因此而被社会认为仅只是为谋利而行事,正因为这种认识,律 师的做为更被认为是没有职业准则(内部的执业规范度江不为人们所认识),对法律可以凭其熟习而曲解(钻空子),因而是没有原则的,虽然他们是在操做法律 ,法律却因此而被减损其权威。B.是社会人员而无职业尊严。事实上,《律师法》所定义的“律师是为社会提供法律 服务的人员”,并没有定义律师就是“自由职业者”,更准确地说,并没有否认律师制度是法律制度的组成部分,因而没有清楚明确律师职业本身是法律所赋予的特定职业。“社会人员”显然是一个由“中介组织”概念所必然引发的认识概念,因为“中介组织”所反映出的职业无国家法定根据的特点,是其职责没有根据。不能说一个商人有其自身的法定职责,其存在就是为谋利,当然要在法定范围内谋利,但守法并不是法定职责(特定的),正因为如此,律师制度往往被认为是在法定程序之外,而与当事人等 同,因而享有与当事人等同的自由(无需为法律负责,应该注意,遵守法律并不是这种负责的体现),并因此只能得到与当事人同等的待遇(言论只代表一方的私利),调查、阅卷、甚至会见被告人(犯罪嫌疑人),并不是一种有法律特定职责的体现,而仅只是一种给予的方便,这种方便之所以是优待,是因为律师这种行业有固定性(中介组织的组织特性之一),因此,“中介性”降低了律师职业的“法律工作者”的地位,因此而不具有法律制度的必要构成的特性。C.职责模糊的“中间者”。对法律负责和对当事人的合法权益负责的规定(《律师法》第一条),并没有建立起有关这种责任的遵循规则。事实上,对当事人的合法权益而言,既然是合法的权益,就应当是获得法律的保护,维护法律的正确实施也就是实现了这种保护,显然对律师职责的这种强调(指维护当事人的合法权益)所指向的对立面,应该是其他有违法律的行为个体,包括司法裁判者、司法执行者。但这种对立所造 成的律师身份的混同,代表法律所体现的公意抑或从当事人利益出发的个人意志?这是职责不清楚的根源,显然某种明确的念意是确切定义为在法律实施和当事人合法利益实现之间充当沟通的“中间人”,那么,这种“中间人”的角色职责要求是向当事人阐释还是要法律了解事实(为合法权益而辩析、证明)?或者是两者皆而有之,甚至更进一步是为实现这种责任而创制规则?问题是这种“中间人”角色的职责不明立意,使其行为因缺少规则以及来自于“中间人”定义本身的含混,必然导致歧义,即律师因法律的赋予而获得权利,因当事人利益的需求而获得存在,那么就有可能产生对权利的利用,即对法律 的适用成为利用,或者蒙蔽,这种情况的出现,其原因当然是在于法律 对其权利的赋予是形式上的,含混不清的,也就是既然律师的权利(特权)并不具有确切的内涵,那么对其违责的追究成为不可能,因为律师的特权既然是必需的,那么其角色就不是面目模糊的“中间人”,“中间人”降低了法律权威,将律师行为等同于一般的守法行为,而不是执法者行为,至少在执法者的职责主义上,律师不是“中间人”。
二、正题。“是”后面的宾语:认知的可能和可能的认知。
法律的进化显然并不仅仅在于法制的形成,“良法”做为进化的目标当然要放在法的成效氛围中来讲,对这种成效最直观的理解就是是否对社会进步有益和有效,因此,现实法制体系形成的初始可以说并不表明它是完善和富有成效,那么,律师制度当然也是如此。在此条件下,我们对律师制度的认识也不能不说是受到局限的,虽然相对于西方发达的法制状况而言,律师制度的成熟可供借鉴,但毕竟不可能因为借鉴而发生等同的认知替换,也就是说,我们不可能愈越一个自悟的过程,即某人已得道,不等于彼人无须修炼即可得道 。这样的话,我们只有清楚认知的可能是怎样的,即局限性是怎样的,才可能解决有关可能的认知,也就是对于正题而言,律师制度的“是”是怎样的,才不至于有言自误。因此,有关“是”的讨论,必然要同时虑及这两个方面。
1、律师制度是法律品性的必然需要。
法律的品性应该是法律进化所要表现的,因为品性的良好也即良法是社会走向不断标高的文明的要求,这当然要不可回避地涉及法律 与正义、人权,社会公共利益与个人利益之间的关系等概念之间的复杂关系,虽然有关于正义、人权等概念的抽象性不可能有具体的统一判断标准,但也正是这种抽象性所具有的概括功能使良法进化的目标可以确定。简单地说,多数人认可的标准必然地成为社会发展追 求的主流,那么有关于对于正义的理解就必然是对多数人的有益 ,这其中当然包括公共利益和个人利益。显然正义并非是没有对立面的,即对不正义的事与人排斥是一种正当选 择。正因为如此,法律要追 求和保持的品行就只能是为这种多数而有的存在,也即多数人的赞同即法律的品行的体现,当然还包括具体操做(程序)的有效,但毕竟法律所体现的正义为多数人认可是其存在的前提是毋须置疑的。也许我们找不到更好的词来代替正义以表现法律的品行,就必然有关于其品性的判断,即有好坏之分,当然法律是政治的工具,政治也可能在某种 状态下只是一种脱离社会发展规律的理想,但它毕竟不可能走得太远,因此,有关于法律与正义的关系会成为永久的话题,因为政治虽然可以让法律的形式偏离社会的需要,但有效性会始终让其回归,那么,关于法律要表现其正义(或正当)就必然成为其具有品性的证明,正因为如此,我们才会思考(或有可能思考)有关法律的品性应该如何表现,这就是律师制度的本原。
(1)、公允⑧需要具体是律师制度的存在依据。
公允就是公众意志。当然,法律只能是多数人意志的体现。而对于法律的而言,显然没有公允,法律的评价标准将失去现实存在的依据,虽然这种标准可以部分地离开现实,但毕意不能在基础的存在以外脱离现实。公允的需要在于公众的意愿,当然首先是在于法律对公允的反映,而不是相反。公众的意愿反映在法律上就是一种 对秩序遵从的认同,这并不是离开政治很远 ,相反是政治所要意图接近的。正因为如此,公允必然是政治的意图,也正因为如此,才可能成为法律(为国家所制定并以国家意志的强制力确保其实施)的存在根据。但是公众意志必然是由众多的个人意志所构成,因此,有关于公允的存在判断是在对个人的意志是否正当的判断基础之上的,也就是公允必然要以其具体的体现为存在根据。那么,个人意志所体现的个人行为在与法律所制定的规则的连接上即个人行为是否合法的问题上,一种庇护,即来自于法律的需要,做为公允的宗旨,是要有真实的体现的,正因为如此,律师制度,是公允的意志通过法律制度体现的必然。也就是说,是法律制度构成的必不可少的部分。在这里,用简单的话说,所谓公允的体现,是在于对于社会 群体的每个人而言,都需要这种种维护个人利益的帮助,即对律师帮助的需要是公众的需要即反映了公允的意志,这是在于法律既然是一系列普遍适用的规则,必然会对个人行为构成约束,这就必然会形成公众意志和个人利益的冲突,这种冲突对于任何一个具体的个人而言,都是不可避免的,那么,对法律规则的强制力的抗衡就成为一种普遍的需要,而只有律师,以其特有的专业知识和技术才具备这种抗衡的力量,这既然是普遍的需要,也就是法律的需要。事实上,对于现实的可能而言,并非是法律设置中这种考虑是多余的,因为每个人应该都需要律师,不是在于律师职业是对法律的挑战,而是在于这是法律的庇护,即法律从 根本上说是为维护多数人的利益为存在依据的,少数不遵从法律规则的人只能矫正自已的行为,否则将受到惩罚,那么,对于多数人而言的具体,就是每个人的存在与普遍的规则之间所需调整的媒介,要由律师来充当,既让法律认识你,也让你认识法律。但这种认识还缺乏其必然的实践基础,也就是在人们对于个人与法律之间的关糸系进行调整时,现实中国的社会状况所反映的是可以依靠其它关系,如熟人关系,以及权力关系等进行调整。因此,律师制度显得多余,似乎是法律设置中的一种多余,并不反映出是法律没有设置,或不是法律的设置,因为这种多余的感受来源是不正当的,但是暂时无法排斥的,因为对公允的正当体现只能是法律的定则,而不能是其它(熟人关糸只对个别适用)。当然,对这一问题的另一方面的反映是,法律如果没有它的庇护,即法律如果不能体现它是对具体的存在个体的利益的保护,那么,它就不是公众意愿的表现,它就不是良法,其品性就是不被认可的,法律的存在将是不牢靠的,而当这种良法的品性要考虑对个人利益实现的庇护时,就需要律师,就需要律师制度,因为没有个别意志即没有公众意志。
(2)、公正需要真实是律师制度存在的理由
无疑法律的公正只能是一种被社会多数人认可的状况,但这并不代表公正只是一种抽象的存在,虽然这种抽象确实需要,但它真实的体现是抽象的存在的依据,即法律必须体现在被普遍遵从中对每一个具体的对象中的多数是公正的。正因为如此,显然存在着在公众意志与个人行为之间的矛盾,这同时也就包含了公众意志(公众意志所制定的规则)对个人行为的强制要求,但这种强制必须保证对多数的个人是合理的,也就是要体现法律为这种合理性而做的行为,并通过行为来体现法律自身是有良性的方向的。如哈耶克所说:“普遍利益”是由“法律规则之目的的东西构成”,而法律规则做为“整体的抽象秩序”,其目的“并不在于实现已知且特定的结果,而是作为一种有助益于人们追求各种个人目的的工具而被维续下来的”。〈9〉工具当然是一种被操做的对象,但应该不仅仅如此,因为对工具的操做必然包括对其性能的熟识,也就是包括一种对法律规则的自觉依循,这似乎是一种个人自觉的行为,但进一步的认识可以表明,这是法律的意志与个人意志耦 合。而当冲突发生时,法律意志的体现 。并不能失去其具体,也就是如果离开个人意志的存在,法律 意志(强制的意志)将失去对象,并因此只是抽象的秩序。因此,法律的意志必然要通过个人意志来体现其存在,这就必然包含了因此而有的体现方式,也就是必须通过律师制度做为一种沟通,将个人意志转换(翻译)成为法律所需的语言,才能成为可能。并不仅仅限于此,法律做为公众的意志其存在通过司法机关如法官或其它执法者予以体现,那么,个人意志既然是法律规则存在的具体表现,其代表者只能是律师,这种代行和代言者的设置无疑是法律体现其品性完整的两个方面,律师的执法者角色从当事人个人利益的角度出发并非是在法律意志之外或仅仅是体现法律的允许(将抽象秩序视为真实的空洞,显然是这种允许的根据),但事实上,法律只有通过这种具体的适用才是真实的存在,这是不可被颠倒的。那么,律师做为执法者显然 是领受法律之命,为实现法律存在的具体而工作的,它就不是一种可有可无以轻置。公众意志的执法者(如法官)和实现个人意志的执行者(律师)之间是法律存在的抽象和具体的同一事物的两个方面,舍此无彼。当然,现实的观念中认为法官对法律的适用(裁判)是既为法律服务也为当事人服务,律师也被定义为这两种使命(《律师法》第一条),但这种“服务”显然是含混不清,有所混乱的。因为法官显然只能代表公众意志执法(裁判),但为法律“服务”,则体现为律师只能为当事人利益“服务”,即代表个人意志,以体现法律的具体存在,这当然是法律赋予的使命,但却并不是具体表现为体现公众意志而执法的。当然,在某种意义上说,代表个人而遵从法律,也是“服从”(或服务)于公众意志,但重要的是,律师的使命是在于使法律存在的抽象秩序具体化,公正当然是抽象的,法律的公正当然并不能抽象地存在,刑事诉讼中国家意志是社会公众中多数人意志的正当表现时这种公正的具体如前所 言 是需要在具体的个人身上予以体现的,即个人意志在实现法律 秩序的存在具体时必须有其执行者来体现法律自身存在的需要,这与民事诉讼中当事人双方面对法律以求法律 裁判的公正似有不同,但事实上,当事人双方却同为存在的个体,即对公众意志而言,均体现为个人意志,应该 认识到,法律 的裁判公正并不在于要衡平当事人双方的利益,而在于要遵从法律存在的具体,即正确适用法律 是其惟一的职责,这种正确适用法律就是要在公众意志与个人意志之间找到恰当的表达,亦即公正。公正的含义在此就是不让法律代表公众意志的强制出超,也不让个人意志侵犯或违背公众意志,但无疑法官是代表公众意志执法的,而律师是代表个人意志执法的使命,则是在于防止公众意志对个人利益的侵犯,当然,似乎法官正确执法也是要防止对个人利益的侵犯。但法官的使命根据是公众意志,这是不可偏离的,其体现就是首先要保证的就是法律意志的实现,即只为抽象秩序的存在而“服务”,因此适用法律的“具体”,也是服从于这一宗旨的。但律师应服从的是法律的具体是法律的具体程序,即因此而体现法律对个人意志的保护是其一位的。因此,对于法律所需要的现实而言,所谓公正就只能是这种来自于两个方面的执法,合而一体,即抽象与具体的真实相符。虽然 “公正”只是一个具有象征意义的词语,即常被理解为个人意志得到恰当合理的遵重和体现,以及启发和引导其实现应该的利益,但对于现实的法律而言,有关于对公众意志和个人意志的公正,并没有被从制度的根本需要上认识,但无疑这是应该要认识到的。
(3 ) 公平需要保障是律师制度存在的现实务件。
公平在实际实义上应该更能体现法律的品性,但公平的抽象含意与具体体现之间仍存在着互为依存的统一关系,法律对公众意志的实现在抽象的意义上是对于每个人都具有的,但毕竟法律必然要实现其具体的功能,也就是法律适用中的公平意谓如何?这是其抽象存在的条件,它们与为因果。当然,公平更注重于一种尺度,公正是法律的使命,而公平则是法律体现其品性的手段,因为没有公平的尺度,法律维护正义的使命将是无从谈起的,这当然是较之于公正更进一层的问题,也就是更接近于现实,因为即便是对个体的公正,同样也是一种抽象,与此不同的是,公正做为一尺度,更进一步地使法律品性通过实际存在而体现,德沃金说“律师们极为倚重法律 权利和法律义务这两个互相关联的概念。〈10〉法律权利与义务的对等的公平是法律规则体现公平的最基本方式,正因为权利和义务的对等,才决定了律师的使命实现的可能,即存在着的不公平如果没有律师制度的确立,将是无法保证能够消除的。这不仅仅是在于法律规则的繁复,造 成权利和义务的交错对等 性因此而难以判断,而更重要的是在于法官 做为法律所体现的公众意志的代表,其职责和使命在于维护法律的正确适用,也就是在地体现公众意志的权利,而不可能以当事人个人的权利的实现作为其立场,但这并不等于法律品性的全部,因为法律规则如若不能通过具体的个人权利的实现以体现其存在的话,那么它将只是一种空谈,公众意志也将因此成为虚设。那么,律师将是从具体出发对待权利和义务的公平,使其自身成为法律品性体现的实际操做者,这就是律师制度存 在的条件。在这里,我们进行判别的是 ,如果没有律师的执法行为,法官是不会主动考虑对当事人诉讼中的举证不能承担责任的,法律的实体正义和程序正义对程序而言,是一种在其职责内的行为合理的要求,而公平做为法律的尺度,对于程序仅只是在于给予机会的平等(争取法律保护的机会),努力是在于个人,但争取个人权利和保护个人权利对于个人和法律而言,却不是一种单方面的行为,显然这是法律的使命。用评价的尺度来看,这是法律的品性(即法律是否有这种使命是其好与坏的标准)。权利和义既然是法律所定的,那么它的对等的要求的实现以体现公平只能是源自于法律本身的要求,即律师制度的设置是为实现公平而促生和发 展的,那么,它就必然不是一种可有可无的摆设(那种似乎是此案件的不公平不影响法律存在的观点,似乎可以否认律师的作用和必要,但此其一、其二、其三~~~~~以至影响到更多不公平做法,如何证明法律是公平的呢?),似也可以说,法律本来就是公平的,法官也是公平的,但如何实现公平确是不能省略的,没有实现途径,公平只能是虚设的,法官的公平不是法律公平的全部,律师制度是保证实现公平的必要途径,是法律公平的体现方式之一。
三、合题. “不是”与“是”的同一宾语:存在的合理与合理的存在。
对律师制度现有状况的认识,并不是一个关于存在的合理体现了应然的问题,法律的本土性因素相涉复杂的社会存在。其实然状况由于并不是对法律文化传统的因素,因此有关于合理的存在是后置的一种希冀,存在的合理并没有在此之前的命题比较,因此,律师制度也因此而同样是一种社会孕育的突变,而非遗传。那么 ,我们对其所有的若干认识显然会陷入一种循环的路径,似乎存在就等于合理性。但事实上法律的进化要求不可能为这种合理性而有所局限,也就是说,现实存在的不合理性需要被发现,并因此而对其有所修正,当然的归结是:找到不合理性,并对其修正。
1、存在的合理:律师制度的现实存在
对合理性的探讨应该是法律制度存在的根源和所要达到的目的,当然有关合理性概念似乎是笼统和模糊的,但其实质念意显然是存在的,即被解释对于一种合乎人们文化、风俗习惯以及社会政治经济发展需要的规律的规则存在,就是合理的。虽然任何对合理性的实在体现都是有局限性,也正因为有这种局限性,才有不合理性。不过,在这里,我们对有关不合理的讨论,是在于对前述若干实际存在进行解读,即对“不是”与“是”的社会性因素进行分析,是对存在的基础进行认识,这会发生一种发现所带来的?擂危杭炊韵质档拇嬖谧纯龆?裕?恢掷醋杂谡?翁逯坪蜕缁岬男枰??淙皇锹墒χ贫炔??哪柑澹??谒?錾?螅?疵挥姓庵中枰?挠当В??腻钊醪唤鲈谟谙忍煊??涣迹???谟诤筇斓貌坏讲钩ィ??匀备疲?壹‰旆αΑT谝恢炙朴诓凰浦?涞乃剖嵌?牵??笠桓鲅?倒佤椴磺宓钠???谐〉幕?雠加写骨啵??暇贡ヒ欢偌⒁欢伲?秤霾煌??陡徊坏龋?绱说却??匀徊皇谴嬖诘暮侠硭?芨爬ǖ摹?br> (1)政治的需要和不需要。这种关于政治的需要与不需要,并不代表政治的随意性从而表明一种正在实行的政治是不恰当的。恰恰相反,政治正是以它的这种变化来体现的适时与适用。需要和不需要对政治所要把握的时势而言,永远是相对的,但对于一种制度而言,它毕竟要找到其存在的基础,也就是在政治的需要与不需要的变化中找到对其稳定的基石。但这并不容易,也没有实现。当然,关于律师制度与政治关联,无疑是宪政所确定的,权力与权力所及于的对象,都需要宪政确立其存在的权利和义务,但是,“实在的宪法规范的存在,即不构成非实现宪法政治的必要条件,也不构成实现宪法政治的充分条件”〈11〉,也就是宪政与宪法是很不等到量的概念,“其实,纵有宪法之名,而无宪法法之实,并非一种匪夷所思的宪法现实”〈12〉 。当然,更清楚的是,既便行宪法之实,也不能等同于宪政本身,不论是以宪法驾驭政治过程,还是让国家和社会在宪法的臂腕内成长,宪政本身永远有着无穷的多于宪法规则内的实际内容,宪法究竟是一根众人过河的粗绳,还是一件要经常穿的衣服,都不能说明宪法与宪政的关糸。因此,关于宪政的需要与不需要,我们当然不能仅在宪法中录找根据,这当然就要困难很多。不过,有关于公民权利和国家权力的动态平衡做为宪政的目的,宪政是一个包含民主、法治和人权三要素的政治动态过程〈13〉的认识,可以开启一个路径,即有关于政治的需要的真实(政常的需要),是可以从其目的性上找到判断依据,而不论其现实的变化,也就是政治的不需要同样是要以其对目的性的体现为依据来判断其真实的。当然,也许对现实的判断也许很难,因为有这种实在的距离所造成的层层间接关系形成的遮挡,也正是由于这种间接关系的层次递进会造成的位移,偏离似乎难以避免。而政治对往往以及权力的合法存在来实现其需要和不需要。因此,律师制度即便是产生于宪政的真实需要,也会由于上述原因导致其实际过程中的不需要。不过,需要与不需要并不单纯表现为现有律师制度本身做为一个名份上的整体存在还有存在与否的体现余地,而是在于由于律师制度在实际内容和形式上的不完整、缺损,甚至是过分简陋所造成的政治的不需要,究竟是政治的现状造成了律师制度的残疾,还是残疾造成了政治现状对其否认,抑或是它们互为因果?应该说,这些原因都有宪政的不成熟与律师制度本身的不完善都是现实的存在事实。仅就现象而言,宪政对国家权力的制约要“靠国家强制力”来保障还是依靠对公民权利的维护来实现这种制约,都有一种逻辑上的循环论矛盾,权力制约权力同出于一个主体的“自我约束”,是依靠“人民权利”与国家权力的等到论做为基础的,但国家机器的独立性是不可排除的。律师制度是“人民权力”的需要还是国家机器的需要?对人民权力而言,律师制度的存在应该是一种以个体(个别)存在为对象的,为判明而存在的引导(团体对“人民”的整体而言乃是个体),这种需要是真实存在的,但如果说国家即是人民,国家机器的独立性无疑也是一种个体(具体的行政机构),它对律师制度的需要也应该是一种对于法律而言的需要引导(只能假设法律规则是被认同必需遵守的),但是,这里发生的混同即导致了不需要的产生,当国家权力(人民权力)被等同于国家机器自身的权力时,为维护自身利益,国家机器可以排斥、限制律师制度的存在,但国家权力(人民权力)本身需要这一制度存在并应完整地体现其作用的。当然,还会发生某二个混同,即国家权力成为一部分人权力的体现时,并非与人民权力等同,但却发生混同,那么,权力如果能够体现,它是不需要庇护而仅仅只是需要掩饰,这时律师制度的存在需要对国家权力而言是为了掩饰,不需要则是为了让权力有赤裸裸的作用。集权容易导致专制,人治是由专制体制的根深蒂固,民主是为破除专制,法治是为根除人治。因为律师制度若被政治的需要所肯定,则是民主的需要的作用,但律师制度不是民主的象征则是在于民主的象征只能是民主本身而不是其它。当然,推进民主法治的过程决定了律师制度的存在会不断地被政治的实现过程体现为需要和不需要的交替,以及种交替中是与不是的对抗激烈与不激烈的交替。
(2)、市场的需要和不需要。市场即指“商品交换关系的总和”〈14〉。律师制度在市场中为商品交易关系所融入和排斥是应当或不应当的?它们如何表现?这是不可回避的问题。首先,律师制度的存在所能提供的为商品交易关系所应遵循的规则的帮助是不是这种关糸存在的需要,其次,做为参予交易者,律师制度的存在所能提供的交易物和交易规则是否为市场所能接受,是市场的需要和不需要产生的根据。对于市场而言,也就对于交易关系而言,秩序和效率是其核心,因为经济规律并不必然决定人们行为的正误,也正因为正误的不断产生的商品交易的规则,当然法律并不完全来自于交易规则的产生,但无疑将越来越多地体现了市场规则,因为市场所提供的人们社会生活的核心,即经济生活乃是人们最基本的生活。市场的价值规律并不决定人们对法律规则的遵从,但是,为实现对价值规律的遵从,人们需要保护,以排除不必要的障碍,即法律的规则在市场交易中被遵从的需要是在于“正当行为规则只能够以一种使不同人的意图不发生冲突的方式来限定它们所允许的行为的范围,但是却不能以肯定的方式决定个人必须采取什么行动”,〈14〉律师制度做为法律的衍生物,肯定是不可避免地要受它的基因所左右,即市场的影响不仅仅是在于它会因其而改变,更重要的是律师制度存在于市场之中,要反过受其约束和以约束交易的行为来实现其存在。我们似乎还不能找到市场需要和不需要的最直接的理由,因为法律所保护或所能带来的预期只能是使人们避免对个人财产的侵犯,“获得支配特定物品和服务的预期”,而不是使“这些物品和服务在市场上的价值预期”得到实现的保证,从而“开放出”个人与“他人进行有效合作的可能性”,法律所带来的秩序和效率在没有被人们习惯地遵从时,以及法律的制度本身存在的缺陷使其不具备应有功能,都可以使规则被抛置一边,这是市场的需要隐于其后,而让不需要表现出来,这当然是在我国的市场经济发展和法制的发展都是一个较短的历程,而转借或移植的规则也同样存在与本土性相结会的问题,但不论如何,市场是一个活体,它在我国现有体制下充满生气地存在着,而法律规则也实际在一种适应与不适应的环境下运转着,一种对于有效的秩序的需要仍被或多或少地压抑着,而那种带来无效或浪费的无序性表现出来的不需要仍然顽固地显现着,律师制度因为法律规则向效率的进化而在等待自身的进化,那么,有关于这种进化的目的性或称之为可体现的完备作用是什么,是必然要被思考的,因为即便我们现在不能使其完善而成为市场的需要,而这种对目的性的探讨却面临无措或茫然,首先是尚无一定的经验基础,其次是有关对外来经验的移植尚缺实验效果,但对于这种状况的改变应该要做的却被人们忘记,就是对市场实际反应的认识。这种实际状况就是:法律规则在更多的状况下是被表现出需要强制性才被遵从,那么,律师制度只是体现为一种在被动状态下去为犯规的人录找庇护(或称为避免损失),那么,这种行为本身就是在破坏法律规则,也就是在破坏律师制度的自身存在。这种情况最明显的表现是,庇护者在现有状况下法官远比律师有效,因此律师的作用就不得不转换为或为法官和当事人之间的“中介”,但“中介”的作用一般不是对适用法律的“沟通”,而是对如何避免法律戒罚的“沟通”。由于这种“需要”的不正常,不能明显表露,那种对律师制度所定义的律师作用就不能而公开表现出“不需要”,律师职业的从业者和社会成员都因此而陷入迷惑,毕竟假设和实际的距离太远,如果律师制度是一种假设的话,那么市场的实际难道真的“太坏”?事实上,我们是不可以因好或坏来责备一种实际存在的,更何况我们以为“太坏”的实际是在多层假象之后,也就是无论从现有法律规则的僵硬和缺漏等所表现出来的与市场秩序所需要规则的距离,还是从人们对法制进程的适应还远没有达到“习惯“性的表现,以及这两方面的因素互为因果地造成相互影响和牵制,都迫切地需要清理、整顿,也就是为开始而开始的由简到繁,由低级到高级,由局部到整体的一个发展过程,必须有序地开始,但市场的天然竟争属性要求似乎不充许这样一个过程,与国际接轨,就必然要产生一种对规则的适应及时,也就是强制性的产生是在遵从者完全“习惯”后才发生的,并因此而体现为强制,那么躲避或对抗似乎是必然的,当然不仅仅是我国现有市场经济条件下的这种表现的鲜明,任何规则都带有强制性,也因此而或躲避或对抗,但是这种相似并不能说明区别是不必要的,因为特殊性所表现的突出,即法制环境、人口素质、社会经济基础等因素,所带来的现有状况,使我们面临一种前所未有的反差:即规则与人们的“习惯”之间的反差强烈,这种强烈的反差条件下人们行为选择的畸形,使律师制度的存在也成为一种畸形,似乎市场的“真实”需要都是在“非法”状态下产生的,律师为适应这种需要的体现就是自毁,但毕竟是市场导致了法律规则,从而导致了律师制度的存在,这种“合法”的存在终将不可能在“非法”的条件下存活,所要做的调整是一种必然趋势,包括市场本身的规则,法律定制的变化适应,因此而使律师制度因调整而实现“合法”地满足市场的“合法需要。在这里,值得注意的是,市场经济规律毕竟不同于法定规则的是后者是人们所定制,而前者是“自然规律”,法律的“人为”性是需要也是可以改变的,并使之不断向市场规律方向进化,无疑,适应律师制度的真正作用之一在于律师职业的从业者们应该发现这些更适应于市场规律的法律规则,那么,从这个角度说,法律对律师制度的建立和规范,也应从这个方向上进行,即应建立使律师能发现和建立规则的机制以适应市场的需要。问题是,法律定制的稳定性所带来的对变化的不适应,因此而产生的强制让律师做为从业者的忠实受到考验,一方面是法律的稳定性所要求的预见,必须是从基本原则出发,另一方面是法律的概括性所要求的完善,必须从具体的实际规则建立做起,否则原则的空调将使其存在的实际意义消失,这种矛盾当然可以解释为一种对立统一性运动过程,但毕竟原则和规则之间,首先的开始是在于规则的发现被认识到是来自于一种“习惯”时,原则的固定才是牢靠的,这种需要那些在法律最基本原则指引下的先行者的实践,引导自已是为引导别人的先行觉悟者,市场无疑在其种种假象之后的真正需要是,对秩序的建立的不断实践者,他们不是交易的参与者,而是为交易的效率促进不断发挥作用的人,这就是律师和律师职业的本质属性。在这个意义上,律师制度的建立要适应市场需要,但要以律师的作用并不参与市场的交易为前提,因为原则和规则不能交易,它们是客观的实在,并不是律师个人的私有,而律师的个人劳动,市场给予的报酬的“交易”,是对劳动本身而言,因此,律师身份的二重性是必然的,也就是说,做为劳动者的“服务”交易,所反映的市场需要,乃是由于市场对规则的需要的“需要”,律师的劳动因这种需要的“需要”而实现其价值,但决不是不劳而获地出卖规则而实现其价值,律师的使命在于发现规则和运用规则,但决不可以因实现市场价值而改变或出卖规则,律师职业要保持这种使命感的根据只能是,市场对规则的需要决定了律师制度的存在,如果这种存在不能反映这需要,存在将无必要,律师的劳动就不可能有价值,这是我们所不应混淆的,但对具体的个人而言,其行为的依据就必须依靠律师制度所体现的制约。
(3)、社会有需要与不需要。以上有关市场的需求与否既有所述,有关社会的需要问题自然是除此之外。社会是“以共同物质生产活动为基础而相互联系的人类生活共同体。”〈15〉社的需当然要通过市场反映出来,但社会需要并不就是市场的需要。有关经济基础和上层建筑,都必然形成人类生活的“相互联系”,这种联系所形成的秩序显然是法律存在的基础,但人们不以交易目的的活动,包括政治、文化、习俗、礼仪等,是因为“相互关系”的必然,促使规则的应当。社会的需要与否,虽不直接表现为物质利益的目的,但对有效性的要求,即对有关规则的效率的择优而用,是会转化为物质利益的,也就是通过市场来对规则的创建者的劳动给予价值回报,无论是政治的或文化的活动,政府行为还是民间行为,是来自于有关经济基础建设的活动,都在促进物质生产的发展同时,促进精神走向文明。这些行为活动的秩序的需要,当然表现为对法律所推行的规则及其正义,要求有实际的作用,也就是要确认其是否能促进社会中人们的相互关系的有序,同时也要求法律规则能够不违背现有的固定规则。这并不是一种有关于融合与否的相互关系,而是调解冲突,促进和谐,有关于效率的提高,促使法律规则改进以求适应的过程。“做为整体,法律制度能比较准确地反映社会权力是如何分配的,但法律制度的每个部分不一定需要本身就是社会的小镜子。⒃正因为权力分配使法律规则成为社会做为一个共同何体的根本需要,而对于个人而言,行为规则的具体化也同样是需要的,因为个人可以因此找到属于他的正义,法律能够保障但不能改变个人在社会中的权利和地位,对法律的需要即便不是体现了物质利益,也当然与物质利益的获得有根本关系,因此,这种需要只有在法律能够发挥这种促障作用时,才被体现出来,否则就是不需要。但是,关于需要并不是只有在发生冲突时才表现出来,法律规则更重要的作用是保障人们减少冲突,提高效率,这种作用的隐蔽性(冲突未发生则不被发现),使人们误解为对法律的需要在此时不存在,也就是社会关系中更多的时候不需要法律,但事实上,正是因为有这种不需要的感觉,才真正体现了法律做为需要存在的理由。因此,有关于律师制度的存在,既然其存在是通过法律而有的存在,那么,它们当然反映出与法律存在同样的事实:社会关系的相互作用,使规则的建立和对规则的遵从,是人们在政治、文化、宗教、风俗等活动中,既要按照这些社会活动的规范去行为,又要使这种活动不致于侵犯他人权利和被他人所侵犯,并提高它们的发展程度。需要的约束和牵引,是律师制度存在的根据。对于怎样做更好的问题,除社会活动自身的发展规则律外,就应该体现为对法律规戒要求的探究。而律师的“中介”作用在这种需 要被表现出来时是体现为一种指引,即在法律与当事人之含性况下是潜在的(冲突尚未发生)而对于一个有“官本位”传统的社会而言,法律的作用与权力的作用比较,尚未被人们的选择所放弃,是一个必然要经历的历史过程,但市民社会的形成,无疑会促使这种放弃的发生。不过,现实条件下,律师在其职业属性上是“个人利益的职业代表,他必须在遵守法律秩序的同时,习惯于从个人主义的含目的性观察角度出发保护个人,因而他在政治方而也是天生的个人利益代言人”。〈17〉社会的个人利益的体现在社会活动中被保障并不体现为法律的作用,社会制度中有关体现的活动,冲突似乎不会发生,但这种“均等”是做不到的,而社会制度的调整机制的不具备,往往使“不均等”的个人利益的获得成为一种被多条路径堵塞的现状而难以改变,不是法律可以改变的,法律仅只是使“个人利益”的预期以及行为不受侵犯,但不能保证个人利益的实现,这就是为什么社会的需要呈现如此的模糊。社会活动并不能依靠法律规则去解决社会问题,但一个社会却必须依靠法律规则去形成秩序,因此有关社会问题的解决方式和结果均要遵循法律规则,这种与法相伴的过程应该是走向法治的体现,而由于在法律范围内的社会活动会因为并未越轨而显得与“法律无关”,但这是不真实的,至少是没有体现社会需要的内在真实,即因为合法行为而不必要的行为,恰恰相反,合法即是对法律秩序的皈依。因此,律师制度的存在依据相对来说,应该使这种合法的社会活动能够有持续的表现,这当然并不表现为交通警察式的站岗,也不是牧师式的告诫,而是一种共同的参予行为,即与社会活动共为一体的法律活动,应该让律师的作用无处不在,社会的需要是如此的广泛应该让律师职业的从业者们不会感到茫然,当然,某些必须具有法定形式的社会活动毕竟是少数,但多数的社会活动在法律范围内似与“法律无关”的认识,在从无意识的“合法”走向有意识的“合法”后,社会需要社会变得明晰、强烈和广泛起来。
2、合理的存在:律师制度可能的存在。
对于本土性而言,律师制度的存在的确有着“水土”服不服的问题,这就是社会发展的承袭性传统和民族个性,法制做为民主政治的实现方式而与专制相区别,而法治做为体现社会多数人意志的有效方式消除人治的残余,都正在和将要经历一个必然的历史过程,律师制止度做为一个现实的存在也必然要经历它与之相应的发展过程,当然,过程其实就是事物前缘后续,并非会开始于偶然。有关于中国古代讼学的兴起和讼师的产生于北宋〈18〉,但讼师并非律师,封建社会制度建立在“礼、义、仁、信、智”的人伦道德秩序之上,法律只不过是“约束人的行为,调控社会关系的外部规范”,〈19〉社会不以法律秩序为本,讼师为认为是“道德败坏的小人”,〈20〉是在于“私有制深化下的商品经济意识及功利主义思想”,〈21〉冲突和破坏了封建的人伦道德秩序。近代中国的律师制度,由于是在半封建和半殖民地的社会条件下,封建专制止并不依靠法律来建立社会物序,因而导致了“一是与中国传统法律文化格格不入而遭排拒;二是丧失现代精神而发生实际蜕变。”〈22〉当然,新中国成立后的律师制度的建立和夭折,往往探究的原因是纠问式诉讼制度,以及计划经济体制下的人治体制等,但根本的原因仍不可回避的是传统法律文化的影响,以及这种影响的强大是由于法制是建立在与其不相适应的集权政治和计划经济模式基础的集权政治之上的。改革开放以来
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“小所办大案”模式锻造基层科学监管能力

邹清奇


关键词:小所办大案 基层执法能力 科学监管


内容提要:随着工商系统监管重心的下移,工商所渐渐成为加强市场监管和行政执法的关键。“小所办大案”作为一种基层执法能力建设模式,其合理性、可行性以及操作性都值得我们去探讨,从而提高科学监管能力,形成点线结合,覆盖面广的行政执法网络。
引子.
“小所办大案”模式是工商所勇担市场监管和行政执法任务的一种体现。在工商系统,工商所是最小的级别,所以称“小所”,同时也数量最多、分布最广;农村工商所,更是“小所”中的小。 “大案”在这里也是一种泛指,和“小所”相对;以前,工商所与“案件”是很少关联的,那时工商所的主要任务是规费征缴与集贸市场的驻场管理;查处经济检查案件一般是上级局的专门股、站、队的事,基层所多是配合调查、协助处理。现今,工商所逐渐成为查办各种违法案件的主力军,有时甚至办成大案,展现出基层执法能力的新气象。
“小所办大案”模式产生的必然性
从对初生态的集贸市场和小商小贩的管理,到“六管一打一制止”, 到现阶段对社会主义大市场的监管,工商部门的职能随着市场经济的发展而不断变化。随着我国加入WTO和经济的全球化,我们的监管理念、方式方法必须跟上时代潮流的发展。国务院的“三定”方案,确立了工商部门作为一个市场综合执法机构的地位。工商所处于市场监管的第一线,其重要地位和作用必然愈加显现,监管重心的下移,形成“小局大所”的格局。《工商行政管理所条例》把基层工商所的职能进行了界定:工商所是法律授权的行政执法组织,可以依法在一定的权限内以自己名义作出行政处罚;而工商所作为县级(区)局的派出机构,又可以受上级局委托或指定承办以上局级名义处罚的案件。基层工商所在法律地位上的两重性,使工商所理所当然成为各项市场监管法规的执行者,各种经济违章案件的查办者,工商行政执法的排头兵,消保维权的勇士。如广东工商局2000年把案值3万元以下的经济案件的处罚权交给基层工商所,以基层建设促进行政执法建设,结果2001年“全省工商所共查处各类案件共4988件,占全省工商系统查处案件总数的76.8%,使工商所成了行政执法和市场监管的主力军” ①。“小所办大案”模式的应是“小局大所”改革的良性效果,是基层工商所加强科学监管和执法能力建设的必然。

“小所办大案”模式的可行性和效能分析
在因特网的探索引擎输入“小所办大案”的关键词,你会发现很多和工商行政执法相关信息条目。各地工商部门把办案权适当下放到基层所后,人力资源、物质保障、人员素质适当向工商所倾斜,使工商所以一种崭新的面貌出现在市场监管和行政执法的第一线。以笔者所在的农村工商所为例(现有公务员2人),2000年之前每年全所罚没款入库额不足3000元,而且多是以当场处罚案件为主,主办的案件都是象征性的一两件。从2001年开始,该所查办案件的件数和案值、罚没金额逐年直线上升。去年全年罚没额达35000元,案值达50000元,这在以前是不可想象的,而该所在北流市局的27个工商所中在行政执法办案工作方面并不算突出,有的所罚没款入库超过了100000元。在近期的《工商行政管理》半月刊的“工商所专页”,经常有介绍基层工商所显著的办案成绩的文章,如黑龙江省大庆市工商局让胡路分局龙岗工商所是清一色的女子工商所,有公务员18人,“自2001年以来,全所累计处案件364件,罚没款309万元,罚没5万元以上的案件7件,10万元以上的案件6件,20万元的案件5件。所查办的案件涉及企业商标侵权、医疗机构商业贿赂、金融部门的不正当竞争行为,非法销售商品房,非法从事证券交易等20多个方面。”从这个典型的工商所看,在2001年之前,全所只有副所长一人有办案经验,“其他同志不会办案,不敢办案”,后来在上级局的支持下,“从不敢办案,到敢于办案……并开始查办大要案”。②通过系列事实,我们可知工商所的行政执法向“敢管”“会办”“办大案”的方向发展,而且查办案件的范围基本囊括了工商的所有职能。
工商所办案具有四大优势:一是人员优势,“大所小局”的设置导致这一优势的凸显;二是地域优势,工商所处于第一线,便于发现案源,迅速出击;三是政治优势,工商所点多面广,不但有利消除行政执法上的盲点盲区,而且可以及时把法律法规和党的方针政策送到千家万户,在维护消费者合法权益的同时,对密切党同群众的血肉联系,实现执法为民的历史使命,树立工商形象有也有特别的意义。四是工作性质上的优势,上级局层层布置的各类专项检查,“经济户口”制度的完善规范化,市场巡查制度的日常化,使工商所的执法人员得到了有效的锻炼,成为业务尖兵和多面手,又熟悉解辖区各类经营主体的具体情况,能保持高度的案件敏感性。而各地推行的信息化建设,使办案的立、办、审、定等各个环节加快,流程更顺畅,从而使工商所的执法成本降低,执法效率提高。如山东省淄博市工商局的工商所,“行政处罚全都实现信息化后,办案成本比改革前减少27%,但是2004年工商所办案件数占系统办案总数的73%。”③
“小所办大案”的模式是适应依法行政的大形势,加强市场监管,实现行政执法职能到位的合理选择,效果是显著的,工商所成为行政执法办案的主力军,促使各地工商部门愈来愈重视利用这种有效的模式,不断提高工商所的执法能力建设水平。如山西省工商局尝试把商标侵权案交由基层工商所查办,使“工商所实现了从收费所向监管市场主力军这一战略转移之后,再实现从办理一般案件向办理专业性、复杂性案件的‘第二次战略转移’,提升工商所的办案水平和档次”,“结果全省工商系统83%商标侵权案是由工商所查办的”④。全面实施“小所办大案”的模式和工商所执法办案范围的扩展,执法办案水平的提高会有效形成点线面结合的工商行政执法网络,有利于对大市场的科学监管。
工商所成为办案的主力军,执法效率提高了,执法成本必定会降低,于是行政执法力度加大,反之经营者的违法成本增加,相应的守法效益加大,从而使整个市场的守法诚信经营行为成为一种有利选择,市场正常的经营秩序得到维护,又促进了正当竞争,这是“用最小行政管理成本获取最大行政效益”原理的科学体现,也是“小所办大案”模式的效能分析公式。
实践中“小所办大案”模式的操作性
“小所办大案”模式产生的时间不长,我们要慢慢摸索其中的规律,逐渐完善其运作方式,对出现的问题要及时研究解决,做到“扬长避短,有备无患”。加强基层的软硬件综合建设,保障必备的人力、物力、财力的成本投入,这是物质基础;此外按照“依法行政”的原则,敢于积极行政,创新突破,实践操作中须注意以下几点:
1、 “小所办大案”,素质要先行。“人员素质”是执法办案的关键所在,我们必须建立素质培训经常化制度,打造学习型工商所。
2、 树立“敢办大案,会办大案,办成大案”的信念。既要对自身的执法能力有自信心,又要谨慎冷静应对各种情况,仔细钻研法条,讲究办案技巧,把办案的流程做得滴水不漏;既要冲破常识的束缚,大胆定性定位,又注意在办案切中肯挈地运用法理和引用法条,以减少失误,保证在可能的行政复议和行政诉讼中立于不败之地;对法律法规的广泛涉猎和钻研深究要结合起来,并注意在执法办案实践中灵活应用。如《工商行政管理所条例》规定可以所名义处罚的只有三种情况:“(一)对个体工商户违法行为的处罚:(二)对集市贸易中违法行为的处罚;(三)法律法规和规章规定工商所可以自己的名义作出的具体行政行为。”注意不能在查办案件中犯“名不正”的错误,形成“越权办案”;其实对上述三种情况外的案件,工商所虽不能以自己名义立案,但根据《工商行政管理所条例》第八条的规定:“工商所的具体行政行为是区、县工商局的具体行政行为”,这时工商所可以作为以县(区)局名义处罚的案件的承办单位去查办案件。又如对公用企业限制竞争行为的查处,按《反不正当竞争法》第二十三条的规定应由“省或者设区的市”工商机关实施。普通人认为这些案件是上级局的事,县级局也只是按照《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》(总局20号令)可以是被委托的调查单位,根本与工商所没有关系。但根据仔细对法条的演绎推理可知,上述规定,只是排除了工商所作为此类案件的主办机构的可能性,但没有否定工商所执法人员参与此类案件的调查取证权力。工商所作为县(区)工商局的派出机构,县(区)工商局得到有管辖权的部门的委托后,同样可以指派所的执法人员进行调查,这是有充分的法理支持和法规依据的。依此类推,其他大案要案的查办,工商所也是可以依法参与查办的。
3、 严格遵守“既重实体,又重程序”的执法原则,炼就过硬的执法办案技巧。“重实体,轻程序”是我们传统执法的陋习,这和“依法行政”形势不符,是办案中一定要注意避免的问题,基层工商所办案尤其注意这一点,牢记“程序正义”为法治的核心。
4、 发挥民主集中、合力办案、善于协调的精神。“小所”是“虽小而五脏俱全”的,每个执法人员都是负责多项职能的,是业务多面手,因为人员不多,工作任务繁重,所以在案件特别是大案查办中要恰当利用人力,做到周密部署,分工合作,对可能出现的问题要有预见性,时时和上级局保持联系,发挥中心工商所联勤制的作用,多向当地党委政府汇报求得支持,以求在依法办案和促进当地经济发展两者间寻找最佳结合点。
5、 向科技要管理,推进“数字工商”建设,以信息化建设提高执法效能。“数字工商”是一个很好的提法。工商所通过专线实现省、市、县局联网,真正实现监管的信息化、网络化,“小所办大案”就如虎添翼了。
结束语
“小所办大案”作为新时期加强基层工商所执法能力建设的一个喜人现象,产生的时间不是太长,有许多方面还在探索阶段,需要我们发扬勇于负责、敢于创新的精神,从各个方面支持、鼓励、完善,特别在立法建设方面提供更加有力的支持,以使工商所真正成为执法为民、监管大市场的永远的生力军。

注:①王国明/黄秀苗:《勇挑重担——广东省工商系统以基层建设促进行政执法纪实》,《中国工商报》2002年10月18日第一版
②刘波:《提高办案实战经验 健全办案保障机制》,《工商行政管理》半月刊2004年第五期28页
③孙钢 :阎光舰 徐爱武:《“法治工商”在山东》,《工商行政管理》半月刊2005第16期48页
④山西省工商局:《重心下移 典型带路 着力推进工商所商标办案工作》,《工商行政管理》半月刊2005年第16期15页



唐山市城市排水管理办法(试行)

河北省唐山市人民政府


唐山市城市排水管理办法(试行)

唐山市人民政府令

[2008]4号



《唐山市城市排水管理办法(试行)》已经2008年9月18日市政府第九次常务会议通过,现予公布,自2008年12月1日起施行。
市长:陈国鹰

二OO八年九月二十八日



唐山市城市排水管理办法(试行)


第一章 总 则


第一条 为加强城市排水管理,保障城市排水设施安全正常运行,控制城市水污染,改善生态环境,结合本市实际,制定本办法。


第二条 本办法适用于本市行政区域内城市排水的规划、建设、管理和城市排水设施的保护、养护和使用。本办法所称城市排水是指直接或间接向城市排水设施排放雨水、污水的活动及雨水、污水的接纳、输送和处理。


第三条 城市排水坚持统一规划,建设与管理并重的原则。


第四条 市、县(市)、区城市管理行政部门负责本行政区域内城市排水的管理与监督工作。规划、发展和改革、建设、环保、水务、房管、交通、公安、电力、通讯等部门在各自的职责范围内,配合城市排水管理工作。


第五条 鼓励城市排水的科技创新,引进和推广先进技术,采用新工艺、新材料,提高城市排水的科学技术水平。


第六条 任何单位和个人均有保护城市排水设施的义务,有依法使用城市排水设施的权利,有权对违反本办法的行为进行制止和举报。



第二章 规划与建设



第七条 规划行政管理部门应当根据本区域城市总体规划和国民经济及社会发展计划,会同城市管理行政部门编制本区域城市排水规划,报本级人民政府批准后实施。编制城市排水规划时应当征求公共排水设施维护管理单位的意见。



第八条 在进行城市规划和建设时,应当预留泵站、雨污水管网、污水处理厂、养护站点、再生水利用设施、污泥转运站、污泥最终处置设施等城市排水设施的规划用地。



第九条 编制城市排水规划和建设城市排水设施,应当遵循雨水、污水分流和收集、输送、处理、再生利用并重的原则。建设工程的排水系统,应当按照排水规划实施雨水、污水分流。原有的城市排水设施应当按照城市排水规划,加快雨水、污水分流改造。



第十条 新建、改建和扩建项目,应当按照城市排水规划,同时建设排水设施。建设单位应当到本级规划部门办理排水规划审批手续,排水工程施工图在施工前报本级城市管理行政部门备案。



第十一条 纳入公共排水设施管理范围的新建排水设施,建设单位应当按规定持有关资料到本级城市管理行政部门办理城市排水接管纳网审批手续。纳入公共排水设施管理范围的排水设施工程竣工后,建设单位应当向公共排水设施维护管理单位办理验收交接手续,并按规定承担工程质量保修等责任。未经验收移交或验收不合格的,由建设单位负责维护管理,并承担相应的法律责任。



第三章 排水许可



第十二条 直接或者间接向城市排水设施排放污水的排水户,应当取得本级城市管理行政部门的排水许可。



第十三条 申请排水许可应当符合下列条件:



(一)污水排放口的位置符合城市排水规划要求;



(二)排放的污水符合《污水排入城市下水道水质标准》(CJ3802)等有关标准和规定;



(三)已按照规定建设相应的污水处理设施;



(四)已在排放口设置专用监测井;



第十四条 下列情形申请排水许可的,除应具备第十三条规定的条件外,还应符合以下规定:



(一 )经由城市排水管网及其附属设施,不进入污水处理厂直接排入水体的污水,应当符合《污水综合排放标准》(GB8978)或者有关行业标准;



(二)排放污水易对城市排水管网及其附属设施正常运行造成危害的重点排污企业,应当在排放口安装能够对水量、PH、CODcr(或TOC)进行检测的在线检测装置;其他重点排污工业企业和重点排污户,应当具备检测水量、PH、CODcr、SS和氨氮的能力及制度;



(三)各类施工作业临时排水中有沉淀物,且足以造成排水管网及其附属设施堵塞或者损坏的,应当修建预沉淀设施。



第十五条 排水户申请排水许可,应当如实提交下列材料:



(一)规划部门批准的排水平面布置图、规划红线图、项目平面图;



(二)生产产品种类、主要原料和用水量;



(三)污水排放口位置、管径和排水的水质、水量、水温、水压等情况;



(四)污水处理设施和工艺;



(五)新建、改建、扩建项目与排水有关的设计文件;



(六)发展和改革、规划等部门批准的有关接户文件。



第十六条 城市管理行政部门应当在受理申请之日起20日内作出如下书面决定:



(一)对符合排水水质标准和水量要求的,核发城市排水许可证书,有效期为五年;



(二)对建设施工需要向城市排水管网临时排放污水的,发放临时许可证,期限不超过施工期;



(三)对不符合申请条件的,应当作出不予许可的书面决定。



第十七条 在排水许可证有效期内,出现下列情形之一的,排水户应当提前15日申请变更排水许可:



(一)日排水量增加20%以上;



(二)排水方向、方式、排水口位置、高程发生变化;



(三)主要污染物种类发生变化或者浓度增高,排水水质发生变化;



(四)因其他情况导致排水条件发生变化。城市管理行政部门应当在受理申请之日起15日内作出书面决定。情况紧急需要临时变更排水许可内容的,排水户应当及时向城市管理行政部门报告,并采取相应的防范措施。



第十八条 城市排水许可证书有效期满需继续排放污水的,排水户应当在有效期届满前30日,向城市管理行政部门提出延续申请。



第十九条 本办法实施前的排水户,应当按照规定申请办理城市排水许可证,对符合许可条件的,予以核发城市排水许可证;对不符合许可条件的,由城市管理行政部门责令限期改正,符合条件后,发放城市排水许可证。



第二十条 城市排水应当服从城市防汛的统一调度。在汛期或者因意外情况造成污水排放量超过公共排水设施排水能力时,城市管理行政部门可以对排水户采取限制排放量或者调整排放时间的临时措施。



第四章 监督检查



第二十一条 城市管理行政部门应当对公共排水设施维护管理、城市污水处理、排水户排水行为等实施监督检查。 城市管理行政部门应当委托具有计量认证资格的水质监测机构对排水户排入城市排水设施的污水水质、水量进行检测,并建立排水检测档案。受委托的排水监测机构及其工作人员应当为被检测的单位保守技术秘密。



第二十二条 城市管理行政部门在监督检查时,有权采取下列措施:



(一)进入现场开展检查;



(二)要求被检查的单位出示城市排水许可证;



(三)查阅、复制有关文件和材料;



(四)要求被检查的单位就有关问题做出说明;



(五)纠正违反有关法律、法规和本办法规定的行为。



第二十三条 排水户应当遵守下列规定:



(一)接受污水水质检测和检查,并如实提供材料;



(二)在城市排水管网覆盖范围内的排水户应将雨水、污水排入城市排水设施;城市排水管网未覆盖区域的排水户,应当按照城市排水规划,自建排水设施,并按照规定将污水排入指定的区域;



(三)按照许可规定的水质、水量等排放污水;



(四)未达到污水排放标准的,应当按照规范和标准建设污水预处理设施,并进行预处理;



(五)有污水预处理设施的排水户,其污水预处理设施应当正常运行。因特殊情况不能正常运行的,排水户应当及时报告城市管理行政部门,并在规定期限内恢复运行;



(六)在汛期或发生其他特殊情况时,接受统一调度。



第二十四条 城市污水集中处理企业应当保证污水处理设施正常运行,不得擅自减量运行或者停止运行,因突发情况需减量运行或停止运行的,应当及时报本级政府批准。



城市污水集中处理企业应当安装在线监测设备,并接受环境保护行政部门的监测。



城市污水集中处理企业不得排放未经处理的污水。处理后的尾水水质应当符合国家规定的《城镇污水处理厂污染物排放标准》(GB18918-2002)。



第二十五条 凡在城市范围内用水的单位和和个体经营者,均应与城市污水处理费征收单位签订缴费协议,按规定缴纳污水处理费。



第二十六条 环境保护行政部门应当依法对可能造成环境污染的排水户排放的污水和城市污水集中处理企业处理的尾水水质进行监测。



第五章 排水设施的保护与养护



第二十七条 城市排水设施的防护范围为:



(一)排水干、支线的防护范围按《城市工程管线综合规划规范》的规定执行;



(二)排水沟(渠)护坡两侧各3米以内;



(三)泵站、污水处理厂等排水设施的防护范围以规划、土地部门确定的用地红线为准。



第二十八条 在城市排水设施防护范围内进行埋设管线等施工活动的,建设单位应当制定排水设施保护方案,经城市管理行政部门同意,按照城市管网统一规划进行施工。建设工程需要改动或者迁移城市排水设施的,应当先征得规划行政部门和城市管理行政部门的同意,结合城市排水规划和有关标准设计、施工,所需费用由建设单位支付。 建设单位从事第一款、第二款规定的活动前,应当告知公共排水设施维护管理单位,双方签定书面协议。



第二十九条 任何单位和个人不得从事下列行为:



(一)在城市排水管道覆盖面上建设构筑物、种植树木等;



(二)擅自在排水设施防护范围内建设构筑物、种植树木、取土、设障等;



(三)向城市排水设施排放有毒有害、易燃易爆物;



(四)擅自拆除、改动和穿凿城市排水管网及其附属设施;



(五)向排水管道加压排水;



(六)在雨水、污水分流的区域混接雨水、污水管网或雨水、污水混排;



(七)占用、堵塞、填埋城市排水设施;



(八)向城市排水设施倾倒垃圾等;



(九)擅自启动闸门、移动井盖;



(十)其他有害城市排水设施的行为。



第三十条 城市排水设施的维护管理,按照下列规定执行:



(一)公共排水设施由城市管理行政部门委托的具有相应资质的公共排水设施维护单位负责;



(二)自建的排水设施由产权单位负责;



(三)实行物业管理的住宅小区,其排水设施由业主委托的物业服务企业负责;未实行物业管理的住宅小区,排水设施由房产管理部门、市政管理单位、产权单位依据各自权限负责。



第三十一条 公共排水设施维护管理单位应当履行下列职责:



(一)定期向城市管理行政部门提供排水户的排水水质、水量等相关信息;



(二)按照国家、省、市的技术标准,对排水设施定期进行养护维修,保证设施的完好和正常运行,并承担相应的法律责任;



(三)在发现污水外溢、管道堵塞、设施损坏或者接到报告后,应当立即采取疏通、维修等措施,尽快恢复设施的正常运行,并进行地面清洁;



第三十条第二、三项规定的维护管理单位应当按照相关技术标准履行维护管理职责,并接受公共排水设施维护管理单位的业务指导。



第三十二条 公共排水设施维护管理单位维护、抢修城市排水设施或者进行特殊维护作业时,应当根据作业需要向沿线用户通告暂停使用相关设施时间,并在限定时间内恢复设施正常运行。沿线用户应当按照通告要求暂停使用相关排水设施。公共排水设施养护维护人员上路作业应当穿戴警示服,专用车辆和机具应当设置明显标志。在养护维修作业时,公安交通管理部门应当在作业占道、维护交通秩序等方面提供便利。交通、建设、电力、通讯等其他有关部门应当积极配合。



第六章 法律责任



第三十三条 有下列情形之一的,由城市管理行政部门责令限期改正,并处一万元罚款:



(一)违反本办法第十条第一款规定,未建设城市排水设施的;



(二)违反本办法第十条第二款、第十一条第一款规定,不办理规划手续、排水工程施工图备案手续或者接管纳网审批手续的;



(三)违反本办法第十二条规定,未取得排水许可擅自排水的;



(四)违反本办法第二十三条规定,排水户进行超标排水、不接受调度强行排水等行为的;



(五)违反本办法第二十四条第一款规定,污水集中处理企业擅自减量运行或停止运行等行为。



第三十四条 任何单位和个人违反本办法第二十九条规定,由城市管理行政部门责令限期改正,并按照下列规定处罚:


(一)违反第一项、第二项规定的,处二千元罚款;


(二)违反第三项至第七项规定的,处一万元罚款;


(三)违反第八项至第十项规定的,处五百元以上二千元以下罚款。


第三十五条 有下列情形之一的,由环境保护行政部门责令改正,并依法予以处罚:


(一)排水户向城市排水设施以外区域排放污水造成环境污染的;


(二)污水集中处理企业超标排放出厂污水的;


(三)其他违反环境保护的行为。


第三十六条 违反本办法规定,造成城市排水设施损坏、堵塞的,应当依法承担疏通、维修责任以及相应的赔偿责任。


第三十七条 盗窃、损毁城市排水设施或者以暴力、胁迫等手段拒绝、阻挠行政执法人员执行公务的,由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定予以处罚;涉嫌犯罪的,移送司法机关处理。


第三十八条 行政管理相对人对具体行政行为不服的,可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。逾期不申请复议、不提起诉讼又不履行具体行政行为的,由做出具体行政行为的行政机关申请人民法院强制执行。

第三十九条 城市管理行政部门及其工作人员有下列情形之一的,由其上级行政机关或者监察机关责令改正;情节严重的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分:


(一)对符合法定条件的申请不予办理或者不在法定期限内作出准予许可决定的;

(二)对不符合法定条件的申请准予许可或者超越法定职权作出准予许可决定的;


(三)在办理行政许可或者实施监督检查时索取、收受他人财物或者谋取其他非法利益的;


(四)发现在城市排水中有违法行为,不及时依法查处的。


第四十条 行政执法人员在排水管理中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的,由其所在单位、上级行政机关或监察机关依法给予行政处分;涉嫌犯罪的,移送司法机关处理。


第七章 附则


第四十一条 本办法所称城市排水设施,是指排水管网、泵站、污水处理设施、污泥转运和最终处置设施以及其他相关设施(沟渠、池塘)。包括由财政投资或其他渠道投资建设后移交城市管理行政部门统一管理的公共排水设施和产权单位自行投资建设和管理的自建排水设施,以与公共排水设施管网交汇的第一座检查井为界。本办法所称排水户是指直接或间接向城市排水设施排放雨水、污水的单位和个体经营者。


第四十二条 本办法自2008年12月1日起施行。




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